Sentenza n. 1239/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il giudizio di primo grado era stato promosso contro il diniego del Comune di Venezia, fondato sul parere negativo della Commissione per la salvaguardia di Venezia, relativo alla compatibilità paesaggistica di una terrazza realizzata nel tetto di un immobile. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per omessa notifica alla Commissione, ritenuta contraddittore necessario e autonomamente impugnabile in quanto organo titolare di un parere obbligatorio e vincolante. Gli appellanti hanno dedotto, in primo luogo, la violazione degli artt. 41 e 37 c.p.a. e degli artt. 5 e 6 l. n. 171/1973, sostenendo che la notifica alla Regione Veneto fosse idonea, poiché la Commissione è priva di autonoma personalità giuridica ed è incardinata nell'organizzazione regionale. Hanno inoltre riproposto le censure di merito non esaminate dal TAR, deducendo violazione degli artt. 167 e 181 d.lgs. n. 42/2004, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione. In particolare, hanno contestato che il diniego avesse valutato l'edificio e le sue caratteristiche architettoniche, anziché la compatibilità dell'intervento con il paesaggio, e hanno sostenuto che la motivazione fosse apodittica, poiché i materiali impiegati sarebbero tipici dell'architettura veneziana e la terrazza non sarebbe stata visibile dall'esterno.

La decisione

L'appello è stato accolto quanto al primo motivo. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, nella sequenza procedimentale caratterizzata da un parere obbligatorio e vincolante seguito dal provvedimento dell'amministrazione titolare del potere, l'atto lesivo ordinariamente impugnabile è il provvedimento conclusivo dell'amministrazione procedente, non il parere endoprocedimentale. Il parere può essere immediatamente impugnato, ma la sua mancata impugnazione non rende tardivo il ricorso contro il provvedimento finale. Il Comune di Venezia, quale titolare del potere provvedimentale e del procedimento, doveva quindi essere destinatario dell'impugnazione. La Commissione per la salvaguardia di Venezia è stata qualificata come organo collegiale misto privo di autonoma personalità giuridica di diritto pubblico e incardinato nella Regione Veneto; pertanto, i ricorsi relativi agli atti della Commissione devono essere notificati alla Regione, che costituisce il contraddittore necessario. Poiché il ricorso di primo grado era stato notificato alla Regione Veneto, esso era ritualmente proposto e non poteva essere dichiarato inammissibile. Il secondo motivo, relativo alle censure sostanziali contro il diniego, non è stato esaminato direttamente dal Consiglio di Stato. In applicazione dell'art. 105 c.p.a. e del principio affermato dall'Adunanza plenaria n. 16/2024, la sentenza di primo grado è stata dichiarata nulla e la causa è stata rimessa al TAR Veneto per l'esame del merito. Le spese del grado d'appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 41 c.p.a.

  Disciplina i termini e le modalità di notificazione del ricorso; il Consiglio di Stato ha escluso che l'omessa autonoma impugnazione del parere vincolante renda tardivo il ricorso proposto contro il provvedimento conclusivo.

• art. 37 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla questione della regolarità della notificazione del ricorso di primo grado alla Regione Veneto.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello dei motivi non esaminati dal giudice di primo grado; nel caso concreto i motivi sono stati ritualmente riproposti, ma non esaminati dal Consiglio di Stato per effetto della rimessione.

• art. 105 c.p.a.

  Impone la dichiarazione di nullità della sentenza che abbia definito il giudizio di primo grado con una pronuncia di inammissibilità nei casi indicati dalla giurisprudenza dell'Adunanza plenaria e comporta la rimessione della causa al primo giudice.

• art. 2 l. n. 241/1990

  Il procedimento amministrativo deve essere concluso dall'amministrazione titolare del potere provvedimentale, anche quando il contenuto della decisione sia condizionato da un parere vincolante.

• art. 5 l. n. 171/1973

  “istituzione della Commissione per la salvaguardia di Venezia”

  La Commissione è istituita come organo collegiale misto, presieduto dal Presidente della Regione Veneto, e si avvale dell'organizzazione e del personale regionale.

• art. 6 l. n. 171/1973

  “esprime parere vincolante su tutti gli interventi di trasformazione e di modifica del territorio”

  Attribuisce alla Commissione un parere obbligatorio e vincolante, senza trasferire ad essa la titolarità del potere provvedimentale finale né conferirle autonoma personalità giuridica.

• artt. 167 e 181 d.lgs. n. 42/2004

  Norme richiamate dagli appellanti a sostegno delle censure sostanziali contro il diniego di compatibilità paesaggistica; il Consiglio di Stato non ne ha esaminato il merito.

• art. 31, comma 1, lett. b) e c), l. n. 457/1978

  Richiamato dall'art. 6 l. n. 171/1973 per delimitare gli interventi edilizi esclusi dalla competenza della Commissione quando non comportino modifiche esterne.

Massime di principio

• Quando un parere obbligatorio e vincolante è seguito dal provvedimento dell'amministrazione titolare del potere e procedente, l'effetto lesivo deriva ordinariamente dal provvedimento conclusivo, che costituisce l'atto da impugnare; il parere non determina, per il solo fatto di essere vincolante, l'immediato trasferimento della potestà provvedimentale all'organo consultivo.
• La mancata autonoma impugnazione di un parere vincolante non rende irricevibile per tardività il ricorso successivamente proposto contro il provvedimento conclusivo del procedimento, salvo che il parere abbia prodotto autonomamente un arresto procedimentale oppure sia stato comunicato dall'amministrazione procedente quale propria determinazione provvedimentale.
• Un organo collegiale amministrativo privo di autonoma personalità giuridica e incardinato nell'organizzazione di un ente pubblico non è dotato di autonoma legittimazione processuale; i ricorsi relativi ai suoi atti devono essere notificati all'ente nel cui apparato l'organo è inserito.
• Quando il ricorso di primo grado è dichiarato inammissibile con una sentenza che non esamina i motivi di merito, e l'inammissibilità è erroneamente pronunciata, la sentenza può essere dichiarata nulla e la causa deve essere rimessa al giudice di primo grado ai sensi dell'art. 105 c.p.a., senza esame diretto del merito in appello.

Come è indicizzato