Sentenza n. 1871/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante aveva conseguito nel 2011 presso un'università albanese un titolo accademico in odontoiatria, successivamente riconosciuto dalla Romania ai sensi dell'art. 2, par. 2, della direttiva 2005/36/CE, dopo lo svolgimento degli esami relativi al sesto anno di corso presso un'università rumena. Il Ministero della Salute italiano, a seguito dell'istanza di riconoscimento, aveva richiesto documentazione concernente la licenza professionale e l'assenza di impedimenti all'esercizio della professione; l'interessato aveva rifiutato di produrla, ritenendo vincolante il riconoscimento rumeno. Il Ministero aveva quindi subordinato il riconoscimento alla prova attitudinale in endodonzia, protesi dentaria, parodontologia, medicina legale e ortodonzia. L'appellante deduceva, in primo luogo, che il titolo di odontoiatra rientrasse nel regime automatico di riconoscimento previsto dall'art. 21 della direttiva 2005/36/CE e dagli artt. 31 e seguenti del d.lgs. 206/2007, sicché il riconoscimento rumeno avrebbe dovuto essere automaticamente riconosciuto in Italia. Sosteneva inoltre che il Ministero avrebbe dovuto attivare il meccanismo di cooperazione amministrativa previsto dall'art. 50 della direttiva e che la misura compensativa fosse sproporzionata, non parametrata alla sua formazione e illegittima perché non gli consentiva di scegliere tra tirocinio e prova attitudinale. Il Ministero chiedeva la conferma della sentenza, rilevando che il titolo originario era extra-UE e non abilitante in Albania, che mancava l'esperienza professionale triennale in Romania prevista dall'art. 3, par. 3, della direttiva e che sussistevano dubbi sulla formazione integrativa svolta presso l'università rumena.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il riconoscimento effettuato dalla Romania di un titolo conseguito in Albania non vincoli automaticamente l'Italia. Il 12° considerando e l'art. 2, par. 2, della direttiva 2005/36/CE distinguono infatti il riconoscimento di qualifiche professionali acquisite in uno Stato membro dal riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di decisioni di riconoscimento adottate da un altro Stato membro su titoli extra-UE; quest'ultimo resta rimesso alle norme proprie dello Stato di destinazione. L'assimilazione del titolo extra-UE a un titolo comunitario presuppone inoltre, ai sensi dell'art. 3, par. 3, della direttiva, almeno tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha effettuato il primo riconoscimento, requisito non allegato né provato. Il giudice ha inoltre rilevato che il titolo albanese era un mero titolo accademico, non abilitante all'esercizio della professione, e che non risultavano tirocinio professionale, esame di Stato, licenza dell'Ordine o esercizio professionale in Albania o Romania. Il meccanismo di cooperazione previsto dall'art. 50 della direttiva non era necessario, poiché la questione non riguardava l'autenticità o la conformità documentale di un titolo UE, ma l'inapplicabilità del regime automatico a un titolo extra-UE privo dell'esperienza triennale richiesta. È stata ritenuta inconferente anche la giurisprudenza della Corte di giustizia relativa al riconoscimento automatico di un titolo conseguito in uno Stato membro, poiché diversa dalla fattispecie esaminata. Quanto alla misura compensativa, il Collegio ha ritenuto legittima e proporzionata la prova attitudinale nelle cinque materie indicate, considerati la vetustà del titolo, la mancanza di abilitazione nel Paese d'origine, l'assenza di esperienza professionale e i dubbi sul percorso formativo integrativo svolto in Romania. La scelta della prova, anziché del tirocinio, rientrava nella discrezionalità tecnica dell'Amministrazione ed era coerente con il regime generale applicabile. Inoltre, per odontoiatri e medici, l'art. 22, comma 4, del d.lgs. 206/2007 consente, nei casi previsti, di imporre la sola prova attitudinale, derogando alla scelta alternativa del richiedente. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• 12° considerando della direttiva 2005/36/CE

  la direttiva riguarda il riconoscimento, da parte degli Stati membri, delle qualifiche professionali acquisite in altri Stati membri. Non riguarda, tuttavia, il riconoscimento, da parte degli Stati membri, di decisioni di riconoscimento adottate da altri Stati membri a norma della presente direttiva

  Il riconoscimento effettuato da uno Stato membro di un titolo conseguito in un Paese extra-UE non vincola automaticamente gli altri Stati membri.

• art. 2, par. 2, direttiva 2005/36/CE

  Ogni Stato membro può consentire, secondo norme sue proprie, ai cittadini degli Stati membri titolari di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro, l'esercizio di una professione regolamentata sul proprio territorio

  Il riconoscimento di qualifiche professionali non acquisite in uno Stato membro è una facoltà esercitabile secondo le norme proprie dello Stato interessato e non comporta l'automatica efficacia in altri Stati membri.

• art. 3, par. 3, direttiva 2005/36/CE

  È assimilato a un titolo di formazione ogni titolo di formazione rilasciato in un paese terzo se il suo possessore ha, nella professione in questione, un'esperienza professionale di tre anni sul territorio dello Stato membro che ha riconosciuto tale titolo ai sensi dell'art. 2, paragrafo 2 certificata dal medesimo

  L'assimilazione di un titolo extra-UE a un titolo di formazione dell'Unione richiede tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha effettuato il riconoscimento, certificati da tale Stato.

• art. 21 direttiva 2005/36/CE

  Il regime automatico di riconoscimento per le professioni indicate dalla direttiva opera in presenza dei relativi presupposti, ma non si estende automaticamente a titoli originariamente conseguiti in Paesi extra-UE e successivamente riconosciuti da un altro Stato membro.

• art. 50 direttiva 2005/36/CE

  Il meccanismo di cooperazione amministrativa è utile per verificare autenticità o conformità di un titolo UE, ma non è necessario quando la questione riguarda l'oggettiva inapplicabilità del regime automatico a un titolo extra-UE privo dell'esperienza professionale triennale.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Nel regime generale le misure compensative devono essere necessarie e proporzionate a colmare differenze sostanziali tra la formazione posseduta e quella richiesta nello Stato ospitante.

• art. 14, par. 2, direttiva 2005/36/CE

  La possibilità di scelta tra tirocinio di adattamento e prova attitudinale non opera nei medesimi termini quando il richiedente non dispone di un titolo UE e non ricorrono i presupposti per l'assimilazione.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Il riconoscimento può essere subordinato a una misura compensativa; per determinate professioni sanitarie, tra cui l'odontoiatria, nei casi sottoposti al regime generale può essere prevista la sola prova attitudinale, senza scelta alternativa del tirocinio.

• art. 31 d.lgs. 206/2007

  Il regime automatico di riconoscimento previsto per alcune professioni presuppone il rispetto delle condizioni normative e formative stabilite dalla disciplina europea e nazionale.

• artt. 41, 42 e 43 d.lgs. 206/2007

  Per la professione di odontoiatra il regime automatico è subordinato alle specifiche condizioni di formazione previste dalla normativa.

• art. 18 d.lgs. 206/2007

  Individua le ipotesi nelle quali trova applicazione il regime generale di riconoscimento, richiamato dall'art. 22, comma 4, per l'imposizione della sola prova attitudinale a medici e odontoiatri.

Massime di principio

• Il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un titolo di formazione o di una qualifica professionale conseguita originariamente in un Paese extra-UE non vincola automaticamente lo Stato membro nel quale il titolare chiede successivamente di esercitare la professione.
• Un titolo professionale extra-UE può essere assimilato a un titolo di formazione dell'Unione, ai fini della direttiva 2005/36/CE, solo quando il titolare dimostri almeno tre anni di esperienza professionale nello Stato membro che ha effettuato il primo riconoscimento e tale esperienza sia certificata da quello Stato.
• Il regime automatico di riconoscimento delle qualifiche professionali non consente di prescindere dalla verifica dell'origine del titolo, della sua natura abilitante e del possesso dei presupposti specifici previsti dalla disciplina europea e nazionale.
• Quando il titolo originario non abilita all'esercizio della professione nel Paese di conseguimento, manca l'esperienza professionale richiesta e sussistono dubbi sulla formazione integrativa svolta nello Stato membro che ha effettuato il riconoscimento, l'autorità dello Stato ospitante può applicare il regime generale e subordinare il riconoscimento a una misura compensativa.
• La misura compensativa è legittima se necessaria e proporzionata a colmare differenze sostanziali nella formazione; la sua adeguatezza può essere valutata considerando, tra l'altro, la vetustà del titolo, l'assenza di abilitazione, la mancanza di esperienza professionale e le criticità del percorso formativo.
• Per medici e odontoiatri, nei casi sottoposti al regime generale di riconoscimento, la normativa può consentire all'Amministrazione di imporre la sola prova attitudinale, senza riconoscere al richiedente la scelta alternativa del tirocinio di adattamento.

Come è indicizzato