Sentenza n. 8756/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha contestato l’aggiudicazione all’impresa controinteressata, risultata prima con un ribasso del 60,31%, censurando soprattutto la verifica di anomalia dell’offerta e la sostenibilità dei costi della manodopera e dei materiali. Ha dedotto: violazione degli artt. 11, 41, commi 13 e 14, 108 e 110 del d.lgs. 36/2023, dell’Allegato I.01 al Codice dei contratti pubblici, del disciplinare e del capitolato; eccesso di potere per motivazione illogica e perplessa, carenza istruttoria, travisamento, disparità di trattamento e sviamento; violazione della par condicio e dei minimi salariali inderogabili. In particolare, ha sostenuto che l’aggiudicataria, applicando il CCNL CONFAPI Edilizia Piccola Industria F018 anziché il CCNL Edilizia F011 indicato dalla stazione appaltante, avrebbe indicato costi del lavoro inferiori ai minimi applicabili; avrebbe utilizzato, nei giustificativi, valori del costo medio orario non aggiornati alle tabelle ministeriali pubblicate il 29 gennaio 2025; non avrebbe considerato correttamente i costi del responsabile di cantiere, del responsabile di commessa e degli impiegati amministrativi; avrebbe ridotto alcune voci del costo del lavoro senza adeguata giustificazione; e non avrebbe dimostrato l’equivalenza tra il CCNL applicato e quello indicato dalla stazione appaltante. Con un secondo motivo ha contestato la riduzione del costo dei materiali del 18,92%, ritenendola priva di adeguata giustificazione. Ha chiesto l’annullamento dell’aggiudicazione, la dichiarazione di inefficacia del contratto, il subentro e, in subordine, il risarcimento del danno.

La decisione

Il ricorso è stato accolto soltanto per il profilo relativo all’utilizzo di parametri non aggiornati nella verifica del costo del lavoro. Il TAR ha ribadito che la verifica di anomalia ha natura globale e sintetica, non è sanzionatoria e mira a stabilire l’affidabilità complessiva dell’offerta; essa costituisce esercizio di discrezionalità tecnica sindacabile solo in presenza di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza. Sono state ritenute non fondate le contestazioni sulle riduzioni delle singole voci del costo del lavoro, poiché le tabelle ministeriali costituiscono parametro indicativo e l’impresa aveva fornito spiegazioni riferite alla propria organizzazione, alle aliquote contributive, all’assenza di lavoratori studenti, alle condizioni non disagiate e all’assenza di trasferte. È stata ritenuta infondata anche la censura sul costo dei materiali, adeguatamente giustificato dall’esperienza maturata nella precedente commessa, dalla disponibilità di scorte, mezzi e organizzazione già presenti. La censura sull’equivalenza dei CCNL è stata dichiarata inammissibile per genericità, perché la ricorrente non aveva indicato le specifiche differenze contrattuali idonee a smentire la dichiarazione di equivalenza sottoscritta da un consulente del lavoro. È stata invece accolta la censura relativa al costo del lavoro non aggiornato: l’aggiudicataria aveva utilizzato valori medi orari inferiori a quelli previsti dal decreto ministeriale n. 05/2025 del 29 gennaio 2025, applicabile alla gara, sia rispetto al CCNL F018 sia rispetto alle tabelle ministeriali del settore edilizia. L’errore aveva necessariamente condizionato l’intera verifica, comprese le valutazioni sugli scostamenti e sui minimi salariali. Il TAR ha quindi annullato allo stato l’aggiudicazione, dichiarato inefficace il contratto stipulato e ordinato alla stazione appaltante di rinnovare, entro 15 giorni, la verifica di anomalia dell’offerta utilizzando i valori aggiornati e verificando anche l’eventuale violazione dei trattamenti salariali minimi inderogabili. Sono state respinte, allo stato, le domande di subentro e risarcimento, essendo necessaria la riedizione del potere valutativo. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Richiamato tra le norme asseritamente violate in relazione alla disciplina del contratto collettivo applicabile e alla tutela dei trattamenti salariali.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla determinazione e alla verifica dei costi della manodopera e dei trattamenti salariali.

• art. 108, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Individuato quale base normativa del criterio del minor prezzo utilizzato nella procedura.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica di anomalia dell’offerta; la verifica deve considerare l’affidabilità complessiva dell’offerta sulla base di parametri aggiornati.

• Allegato I.01 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla disciplina dei contratti collettivi e alla verifica dell’equivalenza.

• decreto Ministero del Lavoro n. 05/2025 del 29 gennaio 2025

  Ha aggiornato i costi medi orari del lavoro per il settore edilizia; i valori aggiornati erano applicabili alla procedura bandita il 24 aprile 2025 e dovevano essere utilizzati nella verifica di anomalia.

• art. 120 c.p.a.

  Non espressamente richiamato nel testo come norma applicata, ma la controversia riguarda una procedura di gara; non viene pertanto incluso tra le norme decisive esplicitamente utilizzate dal Collegio.

Massime di principio

• La verifica di anomalia dell’offerta ha natura globale e sintetica e non mira a individuare singole inesattezze dell’offerta, ma ad accertarne l’affidabilità complessiva rispetto alla corretta esecuzione dell’appalto; il relativo giudizio tecnico-discrezionale è sindacabile solo in presenza di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza.
• Le tabelle ministeriali sul costo medio della manodopera costituiscono un parametro indicativo e non assoluto o inderogabile: l’operatore economico può discostarsene se dimostra, con elementi riferiti alla propria organizzazione aziendale, la sostenibilità dello scostamento.
• La stazione appaltante deve utilizzare, nella verifica di anomalia, i valori aggiornati del costo del lavoro e del CCNL applicabile alla data della gara o comunque vigenti nel corso della verifica; l’utilizzo di tabelle superate vizia l’istruttoria perché falsifica le successive valutazioni sulla congruità dell’offerta e sugli eventuali scostamenti.
• Quando la verifica di anomalia è fondata su parametri di costo del lavoro non aggiornati, l’aggiudicazione può essere annullata con riedizione della verifica, senza che il giudice possa anticipare l’accertamento definitivo della violazione dei minimi salariali o riconoscere il subentro, se tali questioni dipendono dalla nuova valutazione amministrativa.
• La censura sull’equivalenza tra il CCNL indicato dalla lex specialis e quello applicato dall’aggiudicatario è inammissibile per genericità se il ricorrente non indica le specifiche differenze tra i contratti idonee a smentire la dichiarazione di equivalenza prodotta in gara.

Come è indicizzato