Cassazione Civile, Sentenza n. 18046/2022 del 06/06/2022

Esito

La controversia

Il Comune di Dongo ha impugnato la sentenza d'appello che aveva confermato la condanna dell'ente al rimborso delle spese legali sostenute dal Sindaco Lillia, dopo il proscioglimento nel giudizio contabile. Il ricorso deduceva, tra l'altro: (i) errore di diritto nell'applicazione dell'art. 3, comma 2-bis, D.L. 543/1996 (sostenendo che la norma si riferisce solo ai dipendenti e non agli amministratori/sindaci); (ii) omessa, insufficiente o contraddittoria valutazione della congruità della parcella e della necessità di un parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato; (iii) vizio della valutazione probatoria, avendo la Corte d'appello attribuito piena valenza probatoria alla parcella senza verificare l'effettivo svolgimento delle prestazioni; (iv) errata esclusione dell'operatività della polizza assicurativa (manleva) in favore del Comune, senza aver esaminato alcune clausole di tutela legale presenti nella polizza/appendice.

La decisione

La Corte di Cassazione ha: (a) respinto il primo motivo del ricorso principale, affermando che l'art. 3, comma 2-bis, D.L. 543/1996 opera a favore di tutti i soggetti sottoposti al giudizio contabile, ivi compresi amministratori e sindaci; (b) accolto i secondi, terzo e quarto motivi (relativi a prova, congruità della parcella e omesso esame degli atti del giudizio contabile), rilevando che la Corte d'appello non poteva attribuire piena valenza probatoria alla parcella né evitare la verifica della congruità e della necessità difensiva in relazione alla finanza pubblica e al relativo parere dell'Avvocatura dello Stato; (c) accolto il quinto motivo relativo alla manleva, rilevando che la Corte d'appello non aveva esaminato una clausola di tutela legale risultante in documenti di polizza (appendice) che poteva rendere operativa la copertura per le spese di difesa; (d) respinto il ricorso incidentale dell'assicuratore; (e) per questi motivi ha cassato in parte la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d'appello di Milano in diversa composizione per riesame, anche sulle spese di legittimità. In sintesi: la Cassazione ha riconosciuto il principio di diritto sulla spettanza del rimborso ai sindaci (rigettando il primo motivo), ma ha ritenuto necessario riesaminare la congruità dell'importo richiesto e l'operatività della polizza assicurativa non valutata dal giudice di merito, disponendo la rinnovazione del giudizio in appello.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2-bis, D.L. 543/1996

  consente di porre a carico dell'amministrazione di appartenenza le spese legali del giudizio contabile in caso di proscioglimento dell'incolpato

  La Corte ha ritenuto che la norma opera a beneficio di tutti i soggetti sottoposti al giudizio contabile, inclusi amministratori e sindaci, e non sia limitata ai soli dipendenti.

• art. 18, comma primo, D.L. 67/1997

  rimborso delle spese legali relative a giudizi promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali nei limiti riconosciuti congrui dall'Avvocatura dello Stato

  Norma di ambito statale specifica per dipendenti; la Corte distingue questa disciplina dall'art. 3 cit., sottolineando la loro diversa portata soggettiva e la necessità del parere di congruità dell'Avvocatura.

• art. 10-bis, comma decimo, D.L. 203/2005 (conv. L. 248/2005)

  introduce la necessità del parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato sulle richieste di rimborso avanzate all'amministrazione di appartenenza

  La Corte richiama la disciplina interpretativa che impone di valutare le richieste di rimborso alla luce del parere di congruità dell'Avvocatura, anche quando l'ente obbligato non sia lo Stato.

• art. 1891 c.c.

  disciplina l'assicurazione "per conto e nell'interesse di chi spetta"

  Rilevata l'eventualità che la polizza fosse stipulata per conto dell'assicurato (il Sindaco), ma la Cassazione osserva che quest'ultimo aveva autorizzato il Comune a valersi della copertura; resta comunque da valutare l'operatività delle clausole di tutela legale.

• art. 86 D.Lgs. 267/2000, comma quinto (introdotto dall'art. 7-bis D.L. 78/2015)

  consente agli enti locali di assicurare i propri amministratori contro i rischi derivanti dal mandato in caso di assoluzione o archiviazione, a determinate condizioni

  La Corte osserva che la norma è innovativa e non applicabile retroattivamente ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore; non può quindi essere utilizzata per estendere retroattivamente tutele non previste.

• art. 1 L. 20/1994

  richiamata in relazione al proscioglimento definitivo come presupposto per il rimborso

  La disposizione è richiamata come riferimento temporale e presupposto per il riconoscimento del rimborso in caso di proscioglimento.

Massime di principio

• L'art. 3, comma 2-bis, D.L. 543/1996 riconosce il diritto al rimborso delle spese di difesa per tutti i soggetti sottoposti al giudizio contabile (inclusi sindaci e amministratori), non solo per i dipendenti.
• La richiesta di rimborso eccedente quanto liquidato dalla Corte dei conti è rimessa al giudice ordinario: la parcella del difensore non ha di per sé piena ed esclusiva valenza probatoria quando ne sia contestata la congruità.
• Il rimborso da parte dell'amministrazione deve essere valutato in relazione alla congruità e alla necessità difensiva, tenendo conto dell'interesse di finanza pubblica; il parere di congruità dell'Avvocatura dello Stato è un elemento essenziale nel vaglio, sebbene non necessariamente vincolante.
• Il giudice di merito non può limitarsi ad attribuire valore assoluto alla parcella quando l'amministrazione contesta la congruità: è necessario verificare le singole prestazioni, la loro adeguatezza rispetto alla complessità della difesa e la conformità a parametri/tariffe vigenti.
• Le clausole di polizza relative alla "tutela legale" e alle spese di difesa, se presenti, vanno esaminate integralmente dal giudice: la mancata valutazione di una clausola rilevante può determinare la rinnovazione del giudizio.
• Le novità normative che ampliano la tutela (es. possibilità per enti locali di assicurare gli amministratori per i rischi del mandato) hanno efficacia soltanto per il futuro e non possono essere applicate retroattivamente ai fatti anteriori alla loro entrata in vigore.