Corte di giustizia, Sentenza C-759/23

Validità della direttiva delegata (UE) 2022/2100 sulla revoca di esenzioni per i prodotti del tabacco riscaldato

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale della High Court (Irlanda) sulla validità della direttiva delegata (UE) 2022/2100, adottata dalla Commissione nel quadro della direttiva 2014/40/UE sui prodotti del tabacco. La controversia principale opponeva due operatori del settore, PJ Carroll & Company Ltd e Nicoventures Trading Ltd, alle autorità irlandesi, in relazione al recepimento nazionale della direttiva delegata.

Fatti e procedimento principale

PJ Carroll e Nicoventures Trading, insieme a soggetti del gruppo Philip Morris intervenuti nel procedimento, commercializzavano o intendevano commercializzare prodotti del tabacco riscaldato contenenti aromi caratterizzanti o aromi nelle componenti. Le ricorrenti sostenevano che la Commissione non fosse autorizzata ad adottare la direttiva delegata 2022/2100 e che, conseguentemente, fosse illegittimo anche il regolamento irlandese del 2023 che la recepiva.

La High Court ha rilevato di non poter dichiarare direttamente l’invalidità di un atto dell’Unione e ha quindi chiesto alla Corte di giustizia di pronunciarsi sulla validità della direttiva delegata. Il giudice nazionale dubitava, in particolare, che la Commissione avesse potuto definire una nuova categoria di prodotti, i prodotti del tabacco riscaldato, e revocare per essi le esenzioni previste per alcuni prodotti del tabacco diversi da sigarette e tabacco da arrotolare.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 2014/40/UE, fondata sull’articolo 114 TFUE, che disciplina la lavorazione, la presentazione e la vendita dei prodotti del tabacco. Rilevano in particolare:

• l’articolo 2, punti 4, 14 e 28, che definisce, rispettivamente, i prodotti del tabacco, i prodotti del tabacco di nuova generazione e il concetto di "mutamento sostanziale della situazione";
• l’articolo 5, paragrafo 6, relativo alla segnalazione dei volumi annui di vendita;
• l’articolo 7, paragrafo 12, che prevedeva l’esenzione di alcuni prodotti del tabacco dai divieti sugli aromi e attribuiva alla Commissione il potere di revocarla mediante atti delegati in caso di mutamento sostanziale della situazione;
• l’articolo 11, paragrafo 6, che conteneva una delega analoga per le esenzioni dagli obblighi di etichettatura;
• l’articolo 19, relativo ai prodotti del tabacco di nuova generazione;
• l’articolo 28, sulle relazioni della Commissione e sugli sviluppi del mercato.

La sentenza considera inoltre la direttiva delegata (UE) 2022/2100, che ha modificato l’articolo 7, paragrafo 12, e l’articolo 11 della direttiva 2014/40, inserendo espressamente i prodotti del tabacco riscaldato nel regime di revoca delle esenzioni. È richiamata anche la decisione di esecuzione (UE) 2015/2186, relativa al formato per la trasmissione delle informazioni sugli ingredienti, sulle emissioni e sui volumi di vendita.

Prima questione: portata della delega e potere della Commissione

La Corte affronta anzitutto il tema del presunto superamento della delega. Ricorda che, ai sensi dell’articolo 290 TFUE, il legislatore può delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrino o modifichino elementi non essenziali dell’atto di base, purché obiettivi, contenuto, portata e durata della delega siano chiaramente definiti.

La Corte afferma che il quadro normativo della direttiva 2014/40 è costruito sulle scelte politiche del legislatore dell’Unione: divieto degli aromi caratterizzanti, divieto degli aromi negli elementi dei prodotti, obblighi di etichettatura e possibilità di revoca delle esenzioni in caso di mutamento sostanziale della situazione. In più, il legislatore aveva già deciso di sottoporre i prodotti del tabacco di nuova generazione alla disciplina della direttiva, fissando criteri oggettivi per identificarli.

Secondo la Corte, con la direttiva delegata 2022/2100 la Commissione non ha compiuto una scelta politica nuova, ma ha applicato ai prodotti del tabacco riscaldato le regole già stabilite dal legislatore, sulla base di dati oggettivi circa la loro comparsa e diffusione sul mercato. La Commissione non ha pertanto ecceduto la delega né invaso elementi essenziali riservati al legislatore. La Corte respinge anche l’argomento secondo cui l’articolo 28 della direttiva 2014/40 limiterebbe il potere delegato: tale disposizione non è incompatibile con l’articolo 19, paragrafo 4, che impone già ai prodotti di nuova generazione il rispetto della direttiva, indipendentemente da eventuali proposte successive della Commissione.

Seconda questione: valutazione del "mutamento sostanziale della situazione"

Quanto alla seconda questione, la Corte chiarisce che la nozione di "mutamento sostanziale della situazione" è definita dall’articolo 2, punto 28, con riferimento ai volumi di vendita, e che l’articolo 5, paragrafo 6, richiede agli Stati membri di raccogliere dati sui volumi annui di vendita per marca e tipo, espressi in numero di sigarette, sigari, sigaretti o in chilogrammi. La decisione di esecuzione 2015/2186 conferma la centralità del volume delle vendite nel sistema informativo.

Ne consegue che la Commissione poteva legittimamente basarsi sul numero di unità vendute per valutare l’esistenza di un mutamento sostanziale della situazione. La Corte esclude che fosse necessario fondarsi sul contenuto globale di tabacco dei prodotti del tabacco riscaldato. Tale soluzione è coerente con la finalità delle esenzioni, che era quella di proteggerle solo fino a quando non emergesse un aumento rilevante delle vendite o dei modelli di consumo tra i giovani.

Ragionamento complessivo della Corte

La Corte sottolinea che la direttiva 2014/40 persegue un duplice obiettivo: il buon funzionamento del mercato interno e un livello elevato di protezione della salute umana, in particolare dei giovani. In questa prospettiva, l’inclusione dei prodotti del tabacco riscaldato nel regime generale di divieto degli aromi e di etichettatura non contrasta con la ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri. Gli Stati restano infatti liberi, ai sensi dell’articolo 19, paragrafi 1-3, di introdurre sistemi di autorizzazione per i prodotti del tabacco di nuova generazione.

La Corte richiama anche la propria giurisprudenza in materia di base giuridica dell’articolo 114 TFUE e di tutela della salute, confermando che il riferimento alla salute pubblica non impedisce al legislatore dell’Unione di armonizzare le regole del mercato interno quando ricorrano i presupposti dell’articolo 114 TFUE.

Dispositivo

La Corte conclude che l’esame delle questioni pregiudiziali non ha evidenziato alcun elemento idoneo a inficiare la validità della direttiva delegata (UE) 2022/2100. In pratica, la direttiva resta valida e il recepimento irlandese non può essere contestato sulla base dei motivi sollevati nel rinvio.

Principio affermato

La Commissione può, in base alla delega contenuta negli articoli 7, paragrafo 12, e 11, paragrafo 6, della direttiva 2014/40, revocare le esenzioni per i prodotti del tabacco riscaldato quando, sulla base di criteri oggettivi già previsti dalla direttiva, accerti un mutamento sostanziale della situazione; tale valutazione può essere effettuata in relazione al volume delle vendite per unità di prodotto e non richiede di fondarsi sul contenuto globale di tabacco.