Sentenza n. 13779/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La società ha proposto originariamente ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto in sede giurisdizionale a seguito dell’opposizione delle amministrazioni. Ha impugnato i decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022, l’intesa e gli accordi Stato-Regioni, la circolare ministeriale e il decreto della Regione Puglia relativo agli anni 2015-2018. Ha dedotto, quanto agli atti statali, violazione dell’art. 97 Cost. e della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, violazione del contraddittorio e del diritto di difesa; violazione dei principi di buona amministrazione, efficacia, economicità, trasparenza, correttezza, affidamento, parità di trattamento e ragionevolezza; violazione della disciplina degli appalti pubblici; illegittimità costituzionale del meccanismo di payback per contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., nonché con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU; violazione della disciplina civilistica e tributaria in materia di contabilizzazione, IVA e rettifica delle operazioni. In particolare, la ricorrente ha contestato la determinazione retroattiva dei tetti regionali, la mancata partecipazione procedimentale, l’asserita insufficiente trasparenza dei criteri di calcolo, l’inclusione dell’IVA e la mancata considerazione dei costi accessori. Ha inoltre contestato il decreto regionale, chiedendo l’annullamento degli elenchi e degli importi di ripiano posti a suo carico.

La decisione

Il TAR ha rigettato le censure rivolte agli atti statali. Ha ritenuto che il meccanismo di payback fosse conoscibile nei suoi elementi essenziali già dal 2015, prima delle gare e della stipula dei contratti, e che le imprese dovessero considerare il tetto nazionale del 4,4% quale parametro di riferimento, poi applicato anche a livello regionale. Non è stata riconosciuta una lesione del legittimo affidamento né un’illegittima retroattività. Il Collegio ha ritenuto sufficientemente chiari e trasparenti i criteri di calcolo, fondati sui dati della voce BA0210 del modello CE e sulle tabelle dei decreti ministeriali, escludendo la necessità di un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese. Ha affermato che il fatturato rilevante comprende il prezzo dei dispositivi al lordo dell’IVA, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 8, del d.l. n. 78/2015, mentre non rilevano i costi sostenuti dal fornitore. Le censure costituzionali ed eurounitarie sono state respinte mediante rinvio alla sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024; il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, operando sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa senza modificare quantità, prezzi o risultati delle gare. Quanto al decreto della Regione Puglia, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Le attività regionali sono state qualificate come meramente tecnico-contabili, vincolate e prive di potere autoritativo, consistenti nella verifica del fatturato, nella formazione dell’elenco e nella quantificazione della quota individuale sulla base di dati e percentuali già determinati a monte dallo Stato. La controversia regionale riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’importo dovuto e appartiene alla giurisdizione ordinaria. È stata dichiarata possibile la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Il comma 8 stabilisce che il superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA; il comma 9-bis disciplina l’individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano.

  La disciplina legislativa definisce gli elementi essenziali del meccanismo di payback, attribuendo allo Stato la determinazione e certificazione del superamento del tetto e alle Regioni l’individuazione delle aziende e degli importi individuali.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015

  La quota di ripiano è posta a carico delle aziende fornitrici nelle percentuali previste per gli anni 2015-2018.

  Le percentuali di partecipazione delle imprese al ripiano sono predeterminate dalla legge e non rimesse alla discrezionalità regionale.

• art. 23 Cost.

  La disciplina legislativa del payback contiene indicazioni generali sufficienti sulla procedura e sugli elementi dell’obbligazione, risultando rispettata la riserva di legge secondo il richiamo alla Corte costituzionale.

• art. 97 Cost.

  Non risultano violati i principi di buon andamento, trasparenza ed efficienza; non è necessario un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese quando l’attività amministrativa è standardizzata e tecnico-contabile.

• art. 11 c.p.a.

  La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

  La declinatoria di giurisdizione consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario mediante riassunzione nel termine previsto.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia relativa alla quantificazione individuale del payback regionale non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché riguarda un rapporto obbligatorio patrimoniale privo di esercizio di potere autoritativo.

• art. 74 c.p.a.

  Il Collegio ha richiamato precedenti conformi per la ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale del payback dei dispositivi medici.

Massime di principio

• Nel meccanismo di payback dei dispositivi medici, la conoscibilità ex ante dell’obbligo di ripiano e dei suoi criteri essenziali, già prevista dalla legge prima delle gare e dei contratti, esclude di per sé la lesione del legittimo affidamento derivante dalla successiva determinazione concreta dei tetti regionali e degli importi dovuti.
• Il fatturato rilevante ai fini del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici è quello riferito al prezzo dei dispositivi contabilizzati e deve essere considerato al lordo dell’IVA; non devono essere scorporati i costi sostenuti dal fornitore, poiché la nozione normativa di fatturato riguarda il corrispettivo della fornitura.
• Il contraddittorio procedimentale generalizzato con tutte le imprese fornitrici non è necessario quando l’amministrazione applica criteri legislativi e ministeriali predeterminati mediante attività standardizzate di ricognizione e calcolo contabile, non residuando margini di valutazione discrezionale.
• Il payback dei dispositivi medici opera sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica quantità, prezzi o contenuto dei contratti di gara; pertanto, non costituisce una rimodulazione dei contratti né incide sull’esito delle procedure di evidenza pubblica.
• La determinazione regionale dell’elenco delle aziende soggette al payback e degli importi individuali, quando si limita a verificare e riepilogare dati contabili e ad applicare percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali, è attività vincolata e priva di potere autoritativo.
• La controversia sull’esatto importo individuale del payback regionale, in quanto relativa a un rapporto obbligatorio e a un diritto soggettivo patrimoniale non intermediato dall’esercizio di potere amministrativo, appartiene alla giurisdizione ordinaria; la qualificazione formale dell’atto come provvedimento non modifica il riparto di giurisdizione.

Come è indicizzato