Sentenza n. 3788/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’impresa ha contestato la sentenza del TAR deducendo, in sintesi, l’insufficiente attualizzazione del quadro indiziario posto a fondamento dell’informativa antimafia del 22 maggio 2020, sostenendo che la Prefettura di Roma avrebbe meramente riprodotto gli elementi già utilizzati dalla Prefettura di Napoli per una precedente interdittiva, annullata per incompetenza. Sono stati valorizzati dall’appellante il dissequestro dei beni, il licenziamento di un direttore generale coinvolto in procedimenti per criminalità organizzata, la mancata applicazione di misure cautelari personali e reali nei confronti di alcuni soggetti, la cessione delle quote sociali alla figlia, l’adozione di misure di self-cleaning, il commissariamento già disposto e la successiva iscrizione di altra società nella white list. L’appellante ha inoltre dedotto la violazione del contraddittorio procedimentale, l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, la mancata convocazione di una conferenza di servizi prima dell’ammissione alla gestione straordinaria, l’illegittima esclusione dell’attività di facchinaggio dal commissariamento, la natura asseritamente discrezionale degli atti della Camera di Commercio, il difetto di istruttoria e motivazione della nota della Prefettura di Napoli e della valutazione del Gruppo interforze antimafia, nonché la violazione delle Linee guida ANAC. Sono state infine prospettate questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con la CEDU e con il diritto dell’Unione della disciplina delle interdittive antimafia, sia per l’assenza di tipizzazione delle fattispecie sia per la mancata previsione, ratione temporis, di un contraddittorio preventivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la Prefettura di Roma non si fosse limitata a replicare la precedente interdittiva, ma avesse svolto una rinnovata istruttoria, acquisendo visure aggiornate, verificando la permanenza della compagine societaria e delle cariche sociali, la pendenza di procedimenti penali e ulteriori denunce, e sottoponendo tali elementi al Gruppo interforze antimafia. Le operazioni di fitto e successiva scomposizione del ramo d’azienda, intervenute dopo il sequestro preventivo, l’interdittiva e il commissariamento di società collegate, sono state ritenute concretamente preordinate a eludere la normativa antimafia e a sterilizzare gli effetti della gestione straordinaria. Il dissequestro, il licenziamento del direttore generale, la cessione delle quote alla figlia, l’assenza di misure cautelari personali o reali e le misure di self-cleaning non sono stati considerati sufficienti a recidere i collegamenti e le cointeressenze rilevanti, anche perché la titolarità sostanziale della società era rimasta nell’ambito familiare e permanevano rapporti con soggetti coinvolti in procedimenti per reati associativi e contro la pubblica amministrazione. La censura sul contraddittorio è stata respinta perché, al momento dell’adozione dell’interdittiva, l’art. 92 del d.lgs. n. 159/2011 non prevedeva ancora una disciplina generale e compiuta del contraddittorio preventivo; la convocazione prevista dall’art. 93, comma 7, aveva natura discrezionale. Il Collegio ha comunque precisato che anche l’omissione del contraddittorio, dopo l’introduzione del comma 2-bis dell’art. 92, non determina automaticamente l’illegittimità dell’interdittiva quando la gravità degli elementi e l’urgenza dimostrino che la partecipazione non avrebbe potuto incidere sulla prognosi. Sono state respinte le censure sulla mancata comunicazione di avvio e sulla conferenza di servizi, in ragione della continuità con una precedente gestione straordinaria, dell’urgenza di assicurare un servizio sanitario essenziale e della sufficienza dell’istruttoria già acquisita. L’atto della Camera di Commercio è stato qualificato come vincolato rispetto agli effetti dell’interdittiva, la quale produce una particolare incapacità giuridica parziale, relativa e tendenzialmente temporanea nei rapporti con la pubblica amministrazione. Le questioni costituzionali sono state dichiarate inammissibili e manifestamente infondate per la mancata individuazione della norma censurata e alla luce della giurisprudenza costituzionale sulla natura preventiva e cautelare dell’interdittiva; le questioni fondate sui Protocolli CEDU sono state ritenute infondate perché l’interdittiva non ha natura sanzionatoria; quella relativa all’assenza del contraddittorio preventivo è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuta la modifica legislativa che ha introdotto l’art. 92, comma 2-bis. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in 8.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 84, comma 4, lett. d) ed e), d.lgs. n. 159/2011

  La disciplina consente valutazioni prefettizie anche prognostiche e non fondate su fattispecie rigidamente tipizzate, purché sorrette da elementi fattuali, da motivazione puntuale e da controllo giurisdizionale effettivo.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. n. 159/2011

  La disposizione, introdotta successivamente ai fatti, ha previsto una disciplina del contraddittorio procedimentale e consente di adattare tempi e modalità del procedimento alla specificità della situazione e all’urgenza di provvedere.

• art. 93, comma 7, d.lgs. n. 159/2011

  La convocazione dei soggetti interessati da parte del Prefetto costituisce, nel regime applicabile ratione temporis, una facoltà discrezionale e non un obbligo generalizzato.

• art. 32, comma 1, lett. b), e comma 10, d.l. n. 90/2014, convertito dalla l. n. 114/2014

  La gestione straordinaria e temporanea può essere disposta per assicurare la continuità di servizi pubblici essenziali anche in presenza di un’interdittiva antimafia; la conclusione positiva del commissariamento non dimostra automaticamente l’avvenuta bonifica dell’impresa.

• art. 84, d.lgs. n. 159/2011

  L’informativa antimafia ha natura preventiva e cautelare e può fondarsi su elementi sintomatici del rischio di infiltrazione mafiosa, anche non equivalenti a prove proprie del processo penale.

• art. 117 Cost.

  La questione prospettata in relazione alla disciplina dell’interdittiva è stata ritenuta inammissibile e comunque manifestamente infondata.

• art. 1, Protocollo n. 1 addizionale CEDU

  Non è stato ritenuto pertinente il parametro relativo alle sanzioni, poiché l’interdittiva antimafia non ha natura sanzionatoria.

• art. 2, Protocollo n. 4 addizionale CEDU

  La questione è stata ritenuta infondata, non configurandosi l’interdittiva come sanzione amministrativa.

Massime di principio

• La riedizione del potere prefettizio dopo l’annullamento di una precedente interdittiva per incompetenza non richiede necessariamente un’istruttoria integralmente nuova, ma impone una rivalutazione attualizzata degli elementi già raccolti, integrata con le sopravvenienze rilevanti e sottoposta a nuova valutazione complessiva.
• Le operazioni societarie e di trasferimento o scomposizione di rami d’azienda possono costituire indici di elusione della normativa antimafia quando, per modalità, tempi e soggetti coinvolti, risultino inidonee a creare una cesura effettiva con la precedente gestione e producano lo svuotamento o la sterilizzazione degli effetti del commissariamento.
• Il dissequestro, il licenziamento di soggetti controindicati, la cessione delle quote a familiari, l’assenza di misure cautelari personali o reali e l’adozione di misure organizzative di self-cleaning non escludono di per sé il rischio di infiltrazione mafiosa, quando permangano la continuità sostanziale della compagine, i rapporti familiari o imprenditoriali rilevanti e ulteriori elementi sintomatici.
• Nel regime anteriore all’introduzione dell’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. n. 159/2011, la mancata convocazione degli interessati ai sensi dell’art. 93, comma 7, non determina illegittimità dell’interdittiva, trattandosi di potere discrezionale del Prefetto esercitabile quando siano necessarie ulteriori informazioni.
• L’interdittiva antimafia non è una sanzione, ma una misura preventiva che determina una particolare incapacità giuridica parziale, relativa e tendenzialmente temporanea nei rapporti con la pubblica amministrazione; gli atti amministrativi conseguenti, quando si limitano ad applicarne gli effetti tipici, hanno natura vincolata.
• La positiva conclusione della gestione straordinaria e temporanea non costituisce automaticamente prova della completa bonifica dell’impresa, soprattutto quando le operazioni societarie successive o contestuali abbiano eluso o svuotato gli effetti della misura commissariale.

Come è indicizzato