Sentenza n. 1862/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti chiedevano il risarcimento dei danni che assumevano derivati dall’affidamento incolpevole nella legittimità dell’autorizzazione unica-permesso di costruire n. 103/ED, rilasciata il 10 aprile 2006 per un fabbricato commerciale e poi annullata, con sentenza del TAR confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7444/2021 del 3 novembre 2021, per violazione delle distanze legali: il porticato doveva essere computato secondo la regola del vuoto per pieno e la distanza andava misurata considerando i punti di massima sporgenza. Domandavano il ristoro dei costi di costruzione, quantificati in euro 350.000, oppure del valore commerciale dell’immobile, stimato in euro 425.000, oltre a euro 20.000 di oneri di urbanizzazione, euro 2.922,46 per la sanatoria, euro 35.000 per demolizione e ripristino e una somma da determinare equitativamente per il mancato utilizzo, stimato in euro 3.300 mensili. Il Comune contestava l’esistenza di affidamento incolpevole, deduceva il contributo causale dei ricorrenti e della loro dante causa, l’incongruità dei criteri di quantificazione e i proventi eventualmente ricavati dallo sfruttamento dell’immobile.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente la domanda risarcitoria, ritenendola infondata nell’an debeatur. Il requisito dell’affidamento incolpevole mancava perché i ricorrenti, una volta notificato il ricorso dei vicini contro il titolo edilizio, erano consapevoli della possibile illegittimità e hanno resistito alla domanda di annullamento per due gradi di giudizio; tale consapevolezza non è stata eliminata dalla resistenza processuale del Comune, legittimo esercizio del diritto di difesa. Ha inoltre rilevato che il progetto poi risultato illegittimo era stato predisposto e presentato da tecnici qualificati incaricati dalla dante causa dei ricorrenti, circostanza che concorreva a escludere l’incolpevolezza dell’affidamento e, comunque, a mitigare l’apporto causale del Comune ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c. Le somme richieste per l’intero edificio o per il suo valore commerciale non erano congruenti con la prospettata lesione dell’affidamento: l’eventuale danno non avrebbe potuto compensare il bene della vita non spettante, ma soltanto il ragionevole convincimento che spettasse, e avrebbe comunque dovuto essere riferito al solo porticato interessato dall’illegittimità. Il TAR ha infine osservato che, allo stato degli atti, non risultava neppure verificato un danno patrimoniale, non essendo stati adottati dal Comune provvedimenti repressivi dell’illecito edilizio. I ricorrenti sono stati condannati in solido alle spese, liquidate in euro 3.000 complessivi oltre oneri riflessi.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  Tale asserito diritto al risarcimento soggiace alla prova, oltre che dei consueti requisiti della responsabilità aquiliana di cui all’art. 2043 c.c., anche alla prova della sussistenza di un affidamento che, per essere legittimo, e dunque risarcibile, deve necessariamente essere incolpevole.

  La responsabilità da lesione dell’affidamento richiede i presupposti ordinari della responsabilità aquiliana e, in aggiunta, la prova di un affidamento legittimo e incolpevole.

• art. 1147, comma 2, c.c.

  Secondo una regola di carattere generale in ambito civile la buona fede «non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave» (art. 1147, comma 2, cod. civ.), per cui un affidamento incolpevole non è pertanto predicabile innanzitutto nel caso estremo ipotizzato nell’ordinanza di rimessione, in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l’amministrazione ad emanare il provvedimento.

  La buona fede non è tutelabile quando l’ignoranza dell’illegittimità dipenda da colpa grave; la regola è richiamata quale criterio per valutare l’incolpevolezza dell’affidamento.

• art. 29 c.p.a.

  Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo.

  La notificazione dell’azione di annullamento mette il destinatario del provvedimento favorevole in condizione di conoscere la possibile illegittimità e di difendere l’atto; da quel momento l’annullamento non è un’evenienza imprevedibile e l’affidamento non è incolpevole.

• art. 24 Cost.

  L’elemento di consapevolezza della possibile illegittimità del permesso di costruire conseguito, radicatosi con certezza negli odierni ricorrenti alla data stessa della notifica del ricorso di primo grado contro quel provvedimento, non può poi ritenersi eliso -tanto meno a posteriori- dalla avvenuta resistenza in giudizio del Comune, riconducibile a legittimo esercizio del diritto di difesa, tutelato dall’art. 24 Cost., quale -peraltro- esercitato in quel giudizio anche dagli odierni ricorrenti.

  La resistenza processuale dell’amministrazione all’impugnazione del proprio atto costituisce esercizio del diritto di difesa e non rimuove retroattivamente la consapevolezza dell’interessato circa la possibile illegittimità del titolo.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  se ciò può non essere sufficiente ad elidere del tutto l’apporto causale del Comune procedente, di certo ha l’effetto di mitigare quest’ultimo ai fini di cui all’art. 30 comma 3 c.p.a. (e dell’art. 1227 comma 2 c.c.).

  Il contributo causale della parte privata, derivante dall’elaborazione e presentazione del progetto da parte di tecnici da essa incaricati, può ridurre l’apporto causale imputabile all’amministrazione nella valutazione della domanda risarcitoria.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  se ciò può non essere sufficiente ad elidere del tutto l’apporto causale del Comune procedente, di certo ha l’effetto di mitigare quest’ultimo ai fini di cui all’art. 30 comma 3 c.p.a. (e dell’art. 1227 comma 2 c.c.).

  La condotta causalmente rilevante della parte danneggiata deve essere considerata nella determinazione della responsabilità e del risarcimento, potendo mitigare l’apporto causale dell’amministrazione.

Massime di principio

• La responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato da un provvedimento favorevole poi annullato presuppone un ragionevole convincimento del destinatario circa la legittimità del provvedimento; l’affidamento è escluso quando l’illegittimità è evidente o quando il destinatario conosce l’impugnazione dell’atto.
• La notificazione dell’azione di annullamento contro un provvedimento favorevole rende il destinatario consapevole della possibile illegittimità e dell’eventualità dell’annullamento; la successiva resistenza dell’amministrazione in giudizio non elimina tale consapevolezza.
• Il risarcimento per lesione dell’affidamento non compensa il valore del bene della vita che l’annullamento ha accertato non spettante, ma il ragionevole convincimento del privato che quel bene gli spettasse.
• Nella valutazione della responsabilità da lesione dell’affidamento rileva il contributo causale del privato, anche quando il progetto poi risultato illegittimo sia stato predisposto da tecnici qualificati da lui o dal suo dante causa incaricati; tale contributo può mitigare quello dell’amministrazione.

Come è indicizzato