Sentenza n. 240/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza di primo grado sostenendo, con un unico motivo, l’erroneità della ricostruzione fattuale e l’insussistenza dei vizi ritenuti dal TAR, deducendo violazione degli artt. 106 c.p.a. e 395 c.p.c. ed errore risultante dagli atti o documenti di causa. In particolare, ha contestato che il proprietario avesse presentato osservazioni al piano adottato e che le modifiche conseguenti al parere motivato VAS avessero inciso sulla proprietà interessata; ha inoltre sostenuto che le modifiche al PRG fossero limitate e di dettaglio, oppure obbligatorie in quanto imposte dal parere VAS, sicché non sarebbe stata necessaria la riadozione e ripubblicazione del piano né la rinnovazione della partecipazione. L’appellato ha chiesto il rigetto dell’appello principale e ha proposto appello incidentale riproponendo i motivi di primo grado assorbiti dal TAR, chiedendo, in caso di accoglimento dell’appello principale, l’annullamento integrale degli atti impugnati e il risarcimento dei danni, anche mediante reintegrazione in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello principale e confermato l’annullamento della deliberazione consiliare n. 21/2023. Ha ritenuto irrilevante, ai fini dell’esito, l’erroneo riferimento del TAR a un’osservazione che il proprietario non aveva presentato e non ha ritenuto decisiva la non del tutto chiarita misura della precedente edificabilità del fondo. L’impugnazione era ammissibile perché il piano divenuto efficace ed esecutivo con la delibera impugnata aveva destinato integralmente a zona agricola un fondo precedentemente ricadente, almeno in parte, in zona C3, incidendo negativamente sulla sua potenzialità edificatoria. La mancata impugnazione del piano adottato non impediva di contestare l’atto successivo che lo aveva reso efficace ed esecutivo. Nel merito, il parere motivato VAS non imponeva automaticamente la trasformazione delle aree C3, C6, D3 e FV in zona agricola: rilevava carenze istruttorie e prospettava l’espunzione delle previsioni, eventualmente da sottoporre a successiva variante e a nuove valutazioni. La scelta comunale di sostituire le originarie previsioni edificatorie con la destinazione agricola costituiva quindi una rielaborazione non obbligatoria e non meramente di dettaglio, incidendo su elementi qualificanti della pianificazione e sull’impianto complessivo del PRG. Non era pertanto utilizzabile la procedura semplificata dell’art. 54 l.r. Sicilia n. 19/2020: occorrevano la riadozione, la pubblicazione, la riapertura dei termini per le osservazioni e la conclusione del procedimento secondo le garanzie partecipative. L’appello incidentale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, mentre la domanda risarcitoria non è stata esaminata perché il capo che l’aveva respinta non era stato censurato e, comunque, risultava subordinato alla domanda di annullamento. Le spese del grado sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 54, commi 3 e 6, l.r. Sicilia 19/2020

  Nelle Città metropolitane, nei liberi Consorzi comunali e nei comuni ... diviene efficace ed esecutivo il piano adottato insieme con le controdeduzioni alle osservazioni ...

  La procedura semplificata consente di rendere efficace ed esecutivo il piano adottato solo nel rispetto delle prescrizioni VAS e dei piani e pareri sovraordinati; non è applicabile quando l’amministrazione apporti modifiche non automatiche e sostanziali all’impianto pianificatorio.

• art. 15 d.lgs. 152/2006

  È richiamato quale base normativa del parere motivato VAS; il parere favorevole con prescrizioni e con rilievo di carenze istruttorie non equivale all’imposizione automatica di una specifica nuova zonizzazione.

• d.P.R. 357/1997

  È richiamato insieme alla disciplina VAS nel parere motivato, che prospettava, ove necessario, una successiva sottoposizione a VAS e valutazione di incidenza.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Sono richiamati dal TAR, la cui motivazione è stata confermata, quali disposizioni espressive delle garanzie di pubblicità e partecipazione procedimentale.

• artt. 6 e 26 l.r. Sicilia 19/2020

  Sono richiamati quali disposizioni regionali poste a presidio della partecipazione nel procedimento di pianificazione urbanistica.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  La delibera che rende efficace ed esecutivo il piano è impugnabile quando incide immediatamente e concretamente sulla posizione del proprietario, riducendo la potenzialità edificatoria del fondo.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  La questione sull’ammissibilità di alcuni documenti prodotti in appello è stata dichiarata assorbita perché tali documenti non hanno avuto rilievo nella decisione.

Massime di principio

• Il proprietario è legittimato a impugnare l’atto che rende efficace ed esecutivo uno strumento urbanistico quando tale atto incide immediatamente e concretamente sulla destinazione del fondo e ne riduce la potenzialità edificatoria, anche se il proprietario non ha presentato osservazioni nella fase di adozione del piano.
• La mancata impugnazione del piano regolatore adottato non preclude l’impugnazione del piano nella fase successiva di approvazione o dell’atto che lo rende efficace ed esecutivo, quando quest’ultimo costituisce il momento in cui la disciplina urbanistica assume efficacia lesiva.
• La ripubblicazione e la rinnovazione della partecipazione sono necessarie quando, tra adozione e approvazione, le modifiche introdotte determinano una rielaborazione sostanziale, con mutamento delle caratteristiche essenziali o dei criteri informatori del piano; non sono invece necessarie per variazioni di dettaglio che lascino invariato l’impianto originario.
• Le modifiche urbanistiche conseguenti a un parere VAS non possono essere qualificate come obbligatorie, esonerando dalla ripubblicazione, quando il parere rilevi carenze istruttorie e prospetti diverse soluzioni, inclusa una successiva variante, senza imporre una specifica destinazione urbanistica.
• Lo stralcio generalizzato di previsioni edificatorie relative a più zone omogenee e la loro sostituzione con una destinazione agricola costituiscono una modifica sostanziale dello strumento urbanistico, poiché incidono su elementi qualificanti della pianificazione e non possono essere attuati mediante una mera presa d’atto nell’ambito di una procedura semplificata.

Come è indicizzato