Cassazione Civile, Ordinanza n. 14416/2026 del 15/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un rapporto di rimborso/ripetizione di somme connesso alla gestione emergenziale dei rifiuti in Campania e alla realizzazione/gestione di una discarica. Il consorzio aveva versato al Prefetto di Napoli, poi sostituito da altre figure commissariali nella gestione dell’emergenza, una somma ritenuta eccedente rispetto a quanto dovuto a titolo di restituzione dei costi di investimento e degli avanzi di gestione. In primo grado il consorzio aveva ottenuto la condanna alla restituzione della somma indebitamente versata; la Corte d’appello aveva confermato, ritenendo che al momento del pagamento fosse già operativa la disciplina dell’ordinanza ministeriale n. 2560/1997, che attribuiva le somme al Presidente della Regione Campania commissario delegato, e non più al Prefetto, e che la successiva ordinanza n. 2774/1998 non fosse stata applicata retroattivamente ma solo richiamata come conferma del nuovo assetto. I ricorrenti per cassazione hanno dedotto: 1) violazione delle ordinanze di protezione civile succedutesi nel tempo e dell’art. 11 preleggi, sostenendo che il passaggio di competenze tra Prefetto e Presidente della Regione avrebbe riguardato solo i rapporti interni alla struttura commissariale e non il rapporto con il consorzio, e che la Corte d’appello avrebbe fatto indebita applicazione retroattiva dell’ordinanza n. 2774/1998; 2) violazione dell’art. 5, comma 8, OPCM n. 2470/1996, sostenendo che tutti gli accantonamenti in conto investimento e gli eventuali avanzi di gestione, maturati durante la gestione della discarica, dovevano essere restituiti o reinvestiti, non potendo essere ridotti alla sola eccedenza finale rispetto ai costi complessivi. Il controricorrente ha eccepito anche l’inammissibilità del ricorso per la proposizione di due ricorsi successivi, eccezione respinta dalla Corte.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il ricorso. Ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità fondata sulla proposizione di due ricorsi successivi, osservando che la mera notificazione del primo non consuma il potere di impugnazione e che il secondo ricorso era ammissibile nei limiti indicati dalla giurisprudenza richiamata. Nel merito, ha rigettato il primo motivo perché l’ordinanza ministeriale n. 2560/1997 aveva efficacia esterna e disciplinava direttamente il rapporto tra enti gestori e soggetti destinatari delle somme da restituire, attribuendo le somme al Presidente della Regione Campania commissario delegato; ha escluso inoltre che la Corte d’appello avesse applicato retroattivamente l’ordinanza n. 2774/1998. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non investiva tutte le autonome rationes decidendi della sentenza impugnata: la Corte territoriale aveva infatti fondato il rigetto della domanda del Prefetto anche sulla mancata dimostrazione, per il periodo considerato, di eventuali avanzi di gestione, statuizione non specificamente censurata. Conseguentemente, il ricorso è stato respinto con condanna dei ricorrenti alle spese e con ordine di distrazione in favore del difensore del controricorrente, oltre all’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  Viene richiamato come parametro dei motivi di ricorso per cassazione per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 11 preleggi

  È evocato dai ricorrenti in relazione al divieto di retroattività, ma la Corte esclude che la decisione impugnata abbia applicato retroattivamente la disciplina successiva.

• art. 5, l. n. 225 del 1992

  È richiamato dai ricorrenti per sostenere il riassorbimento dei poteri delegati e la riorganizzazione della gestione emergenziale.

• OPCM n. 2425 del 18/03/1996, art. 6

  "Il prefetto di Napoli, con gli stessi poteri in deroga del commissario delegato, realizza ed attiva le discariche per far fronte allo stato di emergenza"

  Attribuisce al Prefetto di Napoli il potere di realizzare e attivare le discariche nell’ambito dell’emergenza rifiuti.

• OPCM n. 2470 del 31/10/1996, art. 5, comma 8

  "I costi di investimento sostenuti dal prefetto delegato per la realizzazione di impianti devono essere allo stesso rimborsati dagli enti pubblici gestori entro centottanta giorni dall'avvio all'esercizio e, comunque, non oltre sei mesi dalla cessazione dell'attività di smaltimento. Entro quest'ultimo termine devono essere, altresì, restituiti al prefetto delegato eventuali avanzi di gestione"

  Individua il regime originario di rimborso dei costi di investimento e di restituzione degli eventuali avanzi di gestione al Prefetto delegato.

• OM n. 2560 del 02/05/1997, art. 6, comma 3

  "Le somme di cui all'art. 5, comma 8, dell'ordinanza n. 2470 del 31 ottobre 1996, sono attribuite al Presidente della Regione Campania, commissario delegato..."

  La Corte lo interpreta come disposizione avente efficacia esterna, che incide direttamente sul rapporto tra ente gestore e destinatario delle somme, spostando la legittimazione alla riscossione dal Prefetto al Presidente della Regione Campania commissario delegato.

• OM n. 2774 del 31/03/1998, art. 8, comma 3

  "Gli enti pubblici gestori delle discariche restituiscono il 30 per cento delle somme di cui all'art. 5, comma 8, dell'ordinanza n. 2470 del 31 ottobre 1996 al prefetto di Napoli delegato... Le restanti somme sono restituite al commissario delegato - Presidente della Regione Campania..."

  È citata come successiva modifica confermativa del nuovo assetto di riparto delle somme, senza applicazione retroattiva al pagamento già effettuato.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Viene applicato per dare atto dell’obbligo, in capo ai ricorrenti soccombenti, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Quando una disciplina emergenziale o amministrativa modifica il destinatario della restituzione di somme dovute da un ente gestore, la nuova attribuzione può avere efficacia esterna sul rapporto con il debitore, se la formulazione della norma indica direttamente i soggetti legittimati a ricevere le somme e non si limita a regolare rapporti interni tra uffici.
• Non è configurabile una retroattività indebita se il giudice applica al pagamento il testo normativo vigente alla data del versamento, anche qualora richiami successivamente una disposizione sopravvenuta solo come conferma del medesimo assetto.
• In sede di ricorso per cassazione, il motivo è inammissibile se non censura tutte le rationes decidendi autonome e ciascuna di esse, da sola, sufficiente a sorreggere la decisione impugnata.
• La mera notificazione di un primo ricorso per cassazione non consuma di per sé il potere di impugnazione; un secondo ricorso può essere ammissibile nei limiti temporali e processuali elaborati dalla giurisprudenza di legittimità.
• Se la sentenza impugnata rigetta una domanda anche per mancata prova di un fatto costitutivo o di un presupposto fattuale, il ricorso deve specificamente attaccare anche tale ratio probatoria, altrimenti le altre censure restano inidonee a determinare la cassazione.

Come è indicizzato