Cassazione Civile, Ordinanza n. 10603/2024 del 19/04/2024

Esito

La controversia

Un consorzio concessionario di lavori pubblici, affidatario sulla base di una convenzione del 1981 e di un atto aggiuntivo del 1985, aveva chiesto il risarcimento di maggiori oneri e la restituzione di somme trattenute a titolo di penale, oltre al ristoro dei danni da ritardo nell'approvazione del collaudo. La controversia riguardava: a) una pretesa relativa a maggiori oneri per l'andamento anomalo dei lavori nel periodo 20 novembre 1997 - 10 giugno 1999, che la Corte d'appello aveva ritenuto rinunciata nell'ambito di un atto di sottomissione successivo all'approvazione di una perizia di variante; b) una seconda pretesa per ulteriori ritardi dal 10 giugno 1999 al 31 gennaio 2003, che la Corte territoriale aveva attribuito al concessionario, valorizzando la natura traslativa della concessione, il suo obbligo di progettazione esecutiva e le dichiarazioni rese dal concessionario nelle istanze di proroga; c) la domanda di risarcimento per il ritardo nel collaudo, esclusa dalla Corte d'appello perché il ritardo derivava dalla mancata produzione della documentazione sugli espropri e sulla regolarità contributiva, incombenze poste a carico del concessionario. In Cassazione il ricorrente ha denunciato: violazione degli artt. 1341 e 1362 c.c. per avere la Corte d'appello desunto una rinuncia alla riserva n. 2 senza una manifestazione inequivoca di volontà e senza specifica approvazione della clausola; violazione di varie norme sulla disciplina delle concessioni e degli appalti, degli obblighi di correttezza e buona fede e dell'onere della prova, nonché omesso esame di fatti decisivi, per avere escluso la responsabilità dell'amministrazione per i maggiori oneri della riserva n. 3; violazione delle norme sul collaudo e omesso esame di fatti decisivi, per avere imputato al concessionario il ritardo nell'approvazione del collaudo.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo che la rinuncia ai maggiori oneri relativi alla riserva n. 2 non potesse essere desunta né dalla sola adesione all'atto di sottomissione né dal rinvio alla delibera di approvazione della variante, poiché mancava un'espressa o comunque univoca manifestazione di volontà abdicativa. Ha invece respinto il secondo e il terzo motivo: quanto alla riserva n. 3, ha ritenuto corretta l'affermazione della responsabilità del concessionario per i ritardi derivanti da interferenze con altre opere, necessità di variante, espropri e progettazione esecutiva; quanto al collaudo, ha confermato che il ritardo era ascrivibile al concessionario per la mancata trasmissione della documentazione necessaria alla verifica contabile e degli adempimenti espropriativi e previdenziali. La sentenza impugnata è stata quindi cassata limitatamente al capo relativo alla riserva n. 2, con rinvio alla Corte d'appello di Napoli in diversa composizione anche per le spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 1341 c.c.

  La specifica approvazione per iscritto è necessaria solo per clausole inserite in condizioni generali o moduli/formulari predisposti per una serie indefinita di rapporti; non basta che un contraente abbia predisposto l'intero contratto nel singolo rapporto.

• art. 1362 c.c.

  L'interpretazione del contenuto negoziale non può spingersi sino a ricavare una rinuncia abdicativa da formule non univoche o da atti che non richiamino espressamente il diritto asseritamente abbandonato.

• legge 14 maggio 1981, n. 219

  Titolo VIII; artt. 80, 81 e 84

  Le concessioni previste da tale legge, per la costruzione dell'opera, sono lette come rapporto pubblicistico con attribuzione al concessionario di compiti e poteri funzionali alla realizzazione dell'opera.

• art. 1175 c.c.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere che l'amministrazione non avrebbe dovuto aggravare la posizione dell'esecutore; la Corte osserva che la responsabilità del concessionario deriva dagli obblighi propri della concessione.

• art. 1218 c.c.

  Richiamato in relazione all'inadempimento contrattuale; la Corte collega i ritardi alla violazione degli obblighi assunti dal concessionario nella convenzione.

• art. 1375 c.c.

  Richiamato dal ricorrente; la Corte non ne trae un limite alla responsabilità del concessionario, ritenendo decisivi gli obblighi specificamente derivanti dal rapporto concessorio.

• art. 1384 c.c.

  Richiamato dal ricorrente con riferimento alle penali; la Corte non affronta un tema di riduzione della penale, ma conferma la legittimità della ritenuta per il periodo non lavorato, salvo il capo cassato sulla riserva n. 2.

• art. 2697 c.c.

  Richiamato dal ricorrente; la Corte valorizza gli accertamenti di merito già compiuti e le risultanze documentali per attribuire gli oneri probatori e le conseguenze della mancata produzione della documentazione al concessionario.

• art. 29 d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063

  Richiamato dal ricorrente nell'ambito della disciplina dei lavori pubblici.

• art. 117 d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554

  Richiamato dal ricorrente nell'ambito della disciplina del collaudo e della contabilità dei lavori.

• artt. 22 e 23 d.m. 19 aprile 2000, n. 145

  Richiamati dal ricorrente nell'ambito degli adempimenti dell'appaltatore/concessionario.

• art. 145 d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207

  Richiamato dal ricorrente nell'ambito della disciplina regolamentare dei lavori pubblici e del collaudo.

• art. 111 Cost.

  Richiamato come parametro sulla motivazione della sentenza impugnata.

• art. 132 c.p.c.

  Richiamato come parametro sulla motivazione apparente o insufficiente.

• art. 91 r.d. 25 maggio 1895, n. 350

  Il collaudo ha funzione non solo di verifica tecnica dell'opera, ma anche di controllo della contabilità e dei prezzi nella liquidazione finale.

• art. 94 r.d. 25 maggio 1895, n. 350

  La documentazione da trasmettere al collaudatore comprende progetto, varianti e documenti contabili o giustificativi necessari alla verifica.

• art. 187 d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554

  Il collaudo serve a verificare conformità dell'opera, corrispondenza contabile e tempestivo espletamento delle procedure espropriative poste a carico dell'appaltatore/concessionario.

• art. 190 d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554

  La trasmissione della documentazione contabile e tecnica all'organo di collaudo è presupposto indispensabile per la verifica finale.

• art. 192 d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554

  Quando l'appaltatore/concessionario deve ottenere concessioni, autorizzazioni o procedere a espropri, il collaudatore deve verificare il suo operato e i ritardi nella relativa attività.

• art. 80 legge n. 219 del 1981

  Richiamato quale base normativa della concessione traslativa e dei poteri attribuiti al concessionario.

• art. 81 legge n. 219 del 1981

  Richiamato quale base normativa del rapporto concessorio in materia di opere pubbliche.

• art. 84 legge n. 219 del 1981

  Richiamato quale base normativa del rapporto concessorio in materia di opere pubbliche.

• art. 5 legge 10 dicembre 1981, n. 741

  Richiamato dal ricorrente con riferimento alla disciplina dei lavori pubblici e dei termini di esecuzione.

Massime di principio

• La rinuncia a un diritto o a una riserva non può essere desunta in modo implicito da formule generiche o da atti che si limitino ad accettare una variante o un assetto negoziale diverso: occorre una dichiarazione espressa oppure un comportamento inequivoco, idoneo a manifestare in modo univoco la volontà abdicativa.
• La mancata specifica approvazione ex art. 1341 c.c. è rilevante solo quando la clausola sia inserita in condizioni generali di contratto o in moduli/formulari predisposti per una pluralità indeterminata di rapporti; non basta la sola predisposizione del singolo contratto da parte di un contraente.
• Nelle concessioni traslative per la realizzazione di opere pubbliche, il concessionario si sostituisce all'amministrazione nell'esercizio delle attività necessarie alla realizzazione dell'opera e risponde dei ritardi derivanti dagli adempimenti che gli sono stati trasferiti, inclusi progettazione esecutiva, procedure espropriative e acquisizione delle autorizzazioni.
• Quando il concessionario assume anche la progettazione esecutiva, egli deve predisporre un progetto immediatamente cantierabile; gli errori progettuali e le necessità di variante ricadono su di lui in quanto inadempimento degli obblighi convenzionali.
• Il collaudo di un'opera pubblica non è solo verifica tecnica della conformità dell'opera, ma anche controllo della contabilità finale, dei documenti giustificativi e del corretto espletamento degli adempimenti posti a carico dell'esecutore; la mancata trasmissione della documentazione necessaria può legittimamente ritardarne il perfezionamento senza responsabilità dell'amministrazione committente.

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