Sentenza n. 2764/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa aveva presentato nel 2016 una richiesta di rendicontazione dei risparmi relativa a interventi di sostituzione di vetri, riferiti a una scheda standardizzata, che il GSE aveva approvato con riserva di controllo. Nel 2017 il GSE aveva avviato un procedimento chiedendo, entro dieci giorni, un'ampia documentazione concernente le date di realizzazione degli interventi, la posizione dei clienti partecipanti, le superfici interessate, l'inquadramento degli interventi nella scheda tecnica, i valori di trasmittanza, la documentazione fotografica, il computo metrico e lo statuto societario. Non avendo l'impresa riscontrato la richiesta, il GSE aveva annullato l'approvazione della rendicontazione e successivamente intimato la restituzione dei certificati bianchi già percepiti. In primo grado l'impresa aveva dedotto, tra l'altro, la violazione degli artt. 12 e 14 del d.m. 28 dicembre 2012, l'illegittima applicazione del d.m. 11 gennaio 2017, la violazione dell'art. 21-nonies e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, il difetto di istruttoria e motivazione, la contraddittorietà, la sproporzione dell'attività di controllo e del termine assegnato, nonché la violazione dei principi di legalità, imparzialità, buon andamento e proporzionalità. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello l'impresa ha sostenuto che il GSE avesse adottato un vero annullamento d'ufficio, tardivo e privo della necessaria considerazione dell'affidamento, che avesse richiesto documentazione non prevista dalla disciplina vigente al momento della domanda, applicando retroattivamente il d.m. 11 gennaio 2017, e che avesse fissato un termine irragionevolmente breve per produrre una mole documentale sproporzionata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello, riformato la sentenza del TAR e accolto il ricorso di primo grado, annullando gli atti del GSE. Il Collegio ha riconosciuto che il GSE dispone del potere di effettuare controlli e chiedere integrazioni documentali utili, ma ha ritenuto illegittimo fondare la decadenza o il recupero esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della richiesta, in assenza di contestazioni di falsità o non veridicità delle dichiarazioni, di inadempimenti successivi o di sopravvenuta carenza dei requisiti. I controlli devono essere svolti secondo la disciplina applicabile ratione temporis, in contraddittorio, in modo proporzionato e con riferimento al singolo progetto, senza trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'attività dell'operatore. La documentazione richiesta deve rientrare negli obblighi normativamente previsti di trasmissione o conservazione e deve essere funzionale al riscontro delle dichiarazioni, dei requisiti della scheda tecnica, delle unità fisiche interessate e delle autorizzazioni necessarie. La mancata produzione di documenti non prescritti non può, da sola, giustificare la decadenza e il recupero degli incentivi. Il Collegio ha inoltre distinto la decadenza dall'autotutela: la decadenza presuppone, in particolare, dichiarazioni false o non veritiere, violazioni di obblighi e condizioni cui il beneficio è subordinato oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti; quando invece l'amministrazione rivaluta negativamente presupposti già esaminati e ritenuti sussistenti, incidendo sull'affidamento ingenerato dal precedente provvedimento favorevole, si è in presenza di annullamento d'ufficio. In tale ipotesi il GSE avrebbe dovuto considerare e motivare sull'affidamento dell'impresa, motivazione assente nel provvedimento impugnato. È stato inoltre ritenuto incongruo il termine di soli dieci giorni assegnato per reperire la documentazione richiesta. Infine, il d.m. 11 gennaio 2017 non poteva essere applicato retroattivamente alle richieste presentate e approvate anteriormente, dovendo trovare applicazione la disciplina del d.m. 28 dicembre 2012 secondo il regime transitorio previsto dal decreto successivo. Le ulteriori censure sono state dichiarate assorbite. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando l'amministrazione rivaluta negativamente presupposti già esaminati e ritenuti sussistenti per attribuire un beneficio, l'intervento costituisce annullamento d'ufficio e richiede la considerazione e la motivazione sull'affidamento del privato.

• art. 1 l. 241/1990

  L'attività di controllo deve rispettare i principi di imparzialità, economicità, trasparenza, proporzionalità, collaborazione e buona fede.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede impedisce di fondare la perdita dell'incentivo sulla mancata produzione di documentazione non prevista dalla disciplina applicabile.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di annullamento d'ufficio deve esplicitare le ragioni dell'intervento, compresa la ponderazione dell'affidamento del destinatario.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi... Nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l’erogazione degli incentivi, il GSE dispone l’annullamento dei certificati imputabili all’irregolarità riscontrata.

  Per i progetti disciplinati dal decreto, l'annullamento dei certificati e l'applicazione delle conseguenze sanzionatorie presuppongono modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, incidenti sulla quantificazione o sull'erogazione degli incentivi.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l’indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti...

  La disciplina del 2017 amplia le fattispecie rilevanti e non può essere applicata retroattivamente ai progetti anteriori soggetti al regime previgente.

• art. 14, commi 2 e 3, delibera AEEGSI EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  L’istante è tenuta a conservare soltanto la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione, il rispetto dei requisiti previsti nelle schede tecniche di riferimento, il numero delle unità fisiche di riferimento oggetto dell’intervento, il possesso delle eventuali autorizzazioni o permessi richiesti dalla normativa vigente.

  L'obbligo di conservazione documentale non autorizza il GSE a pretendere documenti non previsti dalle norme né a far derivare dalla loro mancata produzione la decadenza dagli incentivi.

• art. 16, comma 5, d.m. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto ... si applica, con eccezione dell’art. 4 e dell’art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall’entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  La disposizione, letta insieme al regime transitorio del comma 1, esclude l'applicazione retroattiva del decreto ai progetti già approvati secondo la disciplina del d.m. 28 dicembre 2012.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  È richiamato quale fondamento delle conseguenze relative alle violazioni rilevanti nell'accesso agli incentivi, secondo la disciplina applicabile.

Massime di principio

• La perdita di un incentivo per decadenza presuppone una falsità o non veridicità originaria, l'inadempimento di obblighi o condizioni successivi all'attribuzione del beneficio oppure la sopravvenuta carenza dei requisiti; quando l'amministrazione riesamina presupposti già valutati e giunge a una conclusione negativa, l'intervento ricade nell'annullamento d'ufficio e richiede la ponderazione dell'affidamento del privato.
• Nel controllo sugli incentivi pubblici l'amministrazione può svolgere approfondimenti e chiedere integrazioni utili, ma non può fondare la decadenza esclusivamente sulla mancata produzione di documenti la cui trasmissione o conservazione non era prevista dalla disciplina vigente al momento della domanda.
• I controlli del gestore degli incentivi devono essere riferiti al singolo progetto o alla singola richiesta, svolti in contraddittorio e secondo criteri di proporzionalità, senza trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull'intera attività dell'operatore economico.
• La disciplina sopravvenuta che introduce fattispecie più ampie di violazione rilevante e nuove conseguenze decadenziali non può essere applicata retroattivamente a progetti presentati o approvati sotto la disciplina previgente, quando le disposizioni transitorie confermano l'applicazione della normativa anteriore.
• Il termine assegnato dall'amministrazione per produrre la documentazione richiesta deve essere ragionevole e proporzionato alla quantità, complessità e reperibilità degli atti; un termine estremamente breve per una richiesta documentale numerosa e articolata è illegittimo.
• L'obbligo generale di conservazione documentale previsto dalla disciplina degli incentivi consente di chiedere soltanto documenti funzionali al riscontro degli elementi dichiarati, dei requisiti tecnici, delle unità fisiche interessate e delle autorizzazioni richieste, non documenti ulteriori creati ex post per verificare genericamente l'attendibilità delle dichiarazioni.

Come è indicizzato