Sentenza n. 2148/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione regionale che le imputava la quota di payback per il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici, i relativi allegati e la comunicazione di pagamento, nonché gli atti statali presupposti: il decreto ministeriale del 6 luglio 2022 di certificazione dello sforamento, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, l'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e la circolare ministeriale del 29 luglio 2019. I primi quattro motivi deducevano, con riferimento agli atti regionali, violazione della partecipazione procedimentale, carenza di trasparenza e conoscibilità dei dati, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, irragionevolezza e violazione dell'art. 9-ter del d.l. n. 78/2015 e delle linee guida ministeriali. Gli ulteriori motivi contestavano gli atti statali per violazione della disciplina legislativa sul payback, illegittimità della fissazione retroattiva dei tetti regionali, lesione dell'affidamento e della certezza del diritto, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché per illegittimità costituzionale delle norme fondative del meccanismo, in relazione agli artt. 3, 23, 42, 53, 113 e 117 Cost., all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU e agli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. È stata inoltre dedotta l'incompatibilità del payback calcolato al lordo dell'IVA con il principio unionale di neutralità dell'IVA e l'illegittimità dell'accordo Stato-Regioni del 2019.

La decisione

Il TAR ha distinto tra gli atti statali generali e gli atti regionali applicativi. Quanto ai decreti ministeriali, all'accordo Stato-Regioni e alla circolare, ha respinto le censure. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto il meccanismo del payback ragionevole e proporzionato, coerente con la finalità di contenimento della spesa sanitaria e rispettoso della riserva di legge, poiché la legge individuava i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione, le percentuali di ripiano e i criteri essenziali di calcolo. Ha escluso la retroattività lesiva e la violazione dell'affidamento: già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di contribuzione in caso di superamento; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4% costituiva attuazione del meccanismo, senza innovarne sostanzialmente il contenuto. Il payback è stato inoltre ritenuto estraneo alle gare e ai singoli contratti, perché opera ex post sulla situazione patrimoniale complessiva dell'impresa e non modifica né quantità della fornitura né prezzo contrattuale. È stata respinta anche la censura relativa ai principi unionali e all'IVA, non essendo dimostrata un'incidenza eccessiva sui margini di utile. Quanto agli atti regionali di individuazione delle aziende e quantificazione delle somme, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le Regioni svolgono infatti attività vincolata, meramente tecnico-contabile e riepilogativa: verificano i dati contabili, individuano le imprese, applicano la percentuale legislativa al fatturato e richiedono il pagamento. Non esercitano un potere autoritativo né determinano il tetto o lo sforamento, che sono competenze statali. La posizione dell'impresa è quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale, devoluto al giudice ordinario. La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. La stessa conclusione è stata applicata agli atti regionali successivi che avevano rideterminato in diminuzione la quota e applicato la riduzione al 48% prevista a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, la quota di ripiano a carico delle aziende fornitrici e i criteri di ripartizione in base all'incidenza del fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di definire gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile, senza conferire loro poteri discrezionali di determinazione del tetto o dello sforamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, stabilendo che il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato al lordo dell'IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter, definendo la procedura applicabile alle annualità 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha previsto il fondo per il ripiano e la riduzione al 48% della quota dovuta dalle aziende, misura poi estesa dalla Corte costituzionale anche alle imprese che non avevano rinunciato al contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR rileva che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa e va ripartita secondo la natura della situazione giuridica sostanziale.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali del ripiano.

• artt. 3, 23, 42, 53 e 117 Cost.

  I parametri costituzionali invocati non risultano violati secondo il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La disciplina del payback non viola la tutela patrimoniale convenzionale, non essendo irragionevole né imprevedibile per le imprese operanti nel settore.

• art. 8 d.l. 34/2023 come interpretato dalla sentenza Corte costituzionale n. 139/2024

  La riduzione al 48% della quota di ripiano si applica anche alle aziende che abbiano instaurato o non intendano abbandonare il contenzioso.

Massime di principio

• Le controversie relative agli atti regionali che individuano le aziende fornitrici soggette al payback dei dispositivi medici e quantificano la relativa quota appartengono alla giurisdizione ordinaria quando tali atti costituiscono il risultato di un'attività vincolata, meramente tecnico-contabile e riepilogativa, priva di esercizio di potere autoritativo.
• Nel sistema del payback dei dispositivi medici, la determinazione del tetto di spesa e la certificazione del suo superamento costituiscono competenze statali; le Regioni e le Province autonome si limitano a verificare i dati contabili, individuare le aziende obbligate, applicare le percentuali previste dalla legge e richiedere il pagamento.
• Quando l'amministrazione opera a valle di un potere già esercitato e deve soltanto calcolare un'obbligazione patrimoniale secondo parametri legislativi e dati contabili predeterminati, la posizione dell'impresa è un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur, non un interesse legittimo.
• Il meccanismo del payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è lesivo dell'affidamento o del principio di irretroattività se l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già conoscibili dalle imprese al momento delle gare e della stipulazione dei contratti, anche se la concreta quota individuale è stata determinata successivamente.
• Il payback opera sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica retroattivamente le procedure di gara o i singoli contratti, poiché non incide né sulla quantità della fornitura né sul prezzo contrattuale.
• La riduzione al 48% della quota di ripiano prevista per le annualità 2015-2018 deve applicarsi a tutte le aziende fornitrici, comprese quelle che abbiano instaurato o non intendano abbandonare il contenzioso, secondo quanto stabilito dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

Come è indicizzato