Cassazione Civile, Sentenza n. 32899/2021 del 09/11/2021

Esito

La controversia

Impugnazione della sanzione disciplinare (sospensione dal servizio e dalla retribuzione) irrogata dal Comune per avere svolto attività retribuita ritenuta incompatibile con lo status di pubblico dipendente; contestazione della pretesa del Comune di ottenere il versamento delle somme percepite per gli incarichi esterni (richiesta di restituzione degli emolumenti percepiti). Questioni secondarie sulla validità e portata di autorizzazioni rilasciate dall'amministrazione (autorizzazione del 2000 e presunto "visto si autorizza" dal 2007) e sulla competenza interna a rilasciare l'autorizzazione; censura anche sull'errata ripartizione delle spese di lite da parte della Corte d'appello.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato i primi tre motivi di ricorso del Franceschini e il ricorso incidentale del Comune, confermando i principi e gli accertamenti di fatto della Corte d'appello: annullamento della sanzione disciplinare da parte della Corte d'appello per tardività della contestazione (confermato), e parziale accoglimento della contestazione del Comune circa il recupero delle somme, con riconoscimento dell'autorizzazione per gli incarichi dal 2007 in poi e conseguente obbligo di restituzione dei compensi solo per il periodo anteriore (a partire dal 2000 fino al 2006). Il quarto motivo di cassazione (sulle spese) è stato accolto: la Corte ha censurato la compensazione integrale delle spese disposta unitariamente dalla Corte d'appello trattandosi di giudizi formalmente autonomi riuniti; ha cassato la sentenza in proposito e, decidendo nel merito, ha comunque disposto la compensazione delle spese per l'interezza dei giudizi riuniti e del giudizio di legittimità sulla base delle circostanze concrete e della riunione delle cause.

Norme richiamate

• d.lgs. 165/2001 art. 53, co. 7

  "salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti"

  La Corte interpreta la norma nel senso che l'obbligo di versamento riguarda il compenso "dovuto"; se il terzo erogante ha già pagato, l'obbligo grava sul percettore (dipendente) e non sussiste un privilegio/beneficio di preventiva escussione del terzo prima di agire sul dipendente

• d.lgs. 79/1997 art. 6, co. 1 (in combinato con art. 53, co. 9 d.lgs. 165/2001)

  Chi si avvale di prestazioni non autorizzate soggiace a sanzione pecuniaria (comma 9 del citato art. 53) pari al doppio degli emolumenti; tale sanzione rende incongrua l'imposizione di un ulteriore obbligo di pagamento verso il terzo erogante già corrisposto (evita un doppio regime sanzionatorio)

• L. 190/2012 art. 1, co. 42, lett. d) (introduzione art. 53, co. 7-bis)

  "l'omissione del versamento del compenso da parte del dipendente pubblico indebito percettore costituisce ipotesi di responsabilità erariale soggetta alla giurisdizione della Corte dei conti"

  Conferma che, se il terzo ha già pagato il compenso, l'obbligo di restituzione ricade sul dipendente e può assumere rilevanza di responsabilità erariale

• L. 494/1996 art. 2

  Riferita nella valutazione circa la natura degli incarichi: la norma non esclude la possibilità di consulenze, ma la Corte afferma che un'autorizzazione generica alla "consulenza" non si estende automaticamente ad incarichi di responsabilità tipici della L. 494 (es. responsabile dei lavori o coordinatore per la sicurezza); occorre valutare la specificità dell'incarico autorizzato rispetto a quello effettivamente svolto

• c.p.c. artt. 91, 92, 112, 348-ter, 384 co. 2

  Questioni processuali: art. 91-92 sulla regolazione delle spese di lite; art. 112 sul divieto di travisamento del fatto; art. 348-ter (sui motivi di fatto in cassazione); art. 384 co.2 sulla possibilità per la Corte di decidere nel merito dopo la cassazione limitata. La Corte ha ritenuto illegittima la disposizione unitaria delle spese rispetto a processi autonomi riuniti, ma ha potuto decidere nel merito e, valutando l'insieme delle cause riunite, ha ritenuto giustificata la compensazione delle spese

• D.L. 28 ottobre 2020 n. 137 art. 23, co. 8-bis (convertito in L. 176/2020)

  Norma processuale richiamata per la produzione delle conclusioni scritte del Pubblico Ministero in sede di legittimità (nell'istruttoria), menzionata nel processo

Massime di principio

• L'obbligo di restituzione dei compensi percepiti per incarichi esterni non autorizzati grava sul dipendente se il terzo erogante ha già effettuato il pagamento; non esiste un diritto del dipendente a far escutere prioritariamente il terzo prima di essere chiamato a restituire.
• La normativa anticorruzione (art. 53 d.lgs. 165/2001 e successive modifiche) prevede misure sia contro il dipendente (versamento/possibile responsabilità erariale) sia contro chi si avvale dell'attività non autorizzata (sanzione pecuniaria), evitando un doppio recupero sanzionatorio verso il terzo già pagante.
• Un'autorizzazione amministrativa generica (es. ad attività di "consulenza") non si estende automaticamente ad incarichi ontologicamente diversi e più gravosi (es. responsabile dei lavori, coordinatore per la sicurezza): è necessaria verifica puntuale della corrispondenza tra autorizzato e attività effettivamente svolta.
• Sulle questioni di competenza interna dell'ente (chi poteva autorizzare), la prova deve riferirsi all'assetto organizzativo vigente al momento in cui l'autorizzazione sarebbe stata rilasciata; atti successivi non sono decisivi per ricostruire competenze passate.
• La tardività della contestazione disciplinare può comportare l'annullamento della sanzione anche se resta accertata la condotta incompatibile; tuttavia l'accertamento di gravità della condotta può rilevare ai fini di altre valutazioni processuali (es. spese).
• In caso di cause riunite, i singoli processi mantengono autonomia rispetto alla determinazione delle spese, ma la riunione può consentire alla giudice di valutare il quadro complessivo e, in presenza di particolari circostanze, giustificare la compensazione delle spese tra le parti.