Sentenza n. 3579/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La Commissione Elettorale Circondariale aveva escluso la lista "Attiva Pensionati" per quattro ragioni: i moduli di raccolta delle sottoscrizioni, composti da più fogli, erano uniti soltanto con nastro adesivo, senza timbro o firma di congiunzione; mancavano la dichiarazione di accettazione della candidatura a sindaco, la dichiarazione di insussistenza delle cause di incandidabilità e il certificato di iscrizione elettorale della candidata sindaco; le dichiarazioni di accettazione delle candidature a consigliere non indicavano la lista di riferimento; mancava l'autentica della firma dei delegati sulla dichiarazione di collegamento con il candidato sindaco. I ricorrenti deducevano, in primo grado e poi in appello, la violazione dell'art. 28, comma 4, e dell'art. 33 del d.P.R. n. 570/1960, dell'art. 72 del d.lgs. n. 267/2000 e dell'art. 18 della l. n. 241/1990, nonché del principio di strumentalità delle forme e del favor partecipationis. Sostenevano che l'unione fisica mediante nastro adesivo fosse sufficiente, che la documentazione mancante fosse comunque presente nel fascicolo relativo a un'altra lista collegata, che il collegamento dei candidati alla lista potesse essere ricavato da elementi complessivi della documentazione, che l'autentica dei delegati non fosse richiesta e che le irregolarità fossero sanabili mediante soccorso istruttorio entro il termine previsto dall'art. 33 del d.P.R. n. 570/1960.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. In primo luogo, ha ritenuto legittima l'esclusione perché i fogli aggiunti contenenti le sottoscrizioni erano uniti al modulo principale soltanto con nastro adesivo, senza timbro o sigla di congiunzione del pubblico ufficiale. Quando le sottoscrizioni sono raccolte su fogli separati, il timbro o altro elemento grafico equivalente è necessario a garantire l'unitarietà sostanziale del modulo e la certezza che gli elettori abbiano consapevolmente sostenuto quella specifica lista e quei candidati; la mera unione materiale non è sufficiente e il difetto non è surrogabile con l'autenticazione o con elementi estrinseci. Il Collegio ha poi rilevato che le dichiarazioni di accettazione delle candidature erano prive dell'indicazione della lista, elemento necessario per stabilire in modo espresso, univoco e certo il collegamento tra candidati e lista. Tale volontà non può essere ricostruita a posteriori mediante la collocazione materiale dei documenti nel fascicolo, la contestuale presentazione, l'elenco dei candidati o la ricevuta del segretario comunale. È stata esclusa anche l'applicazione dell'art. 18, comma 2, della l. n. 241/1990, sia perché la disciplina generale del procedimento non si applica in presenza di una disciplina elettorale speciale, sia per l'incompatibilità con la tempistica particolarmente rigorosa del procedimento elettorale. Il soccorso istruttorio previsto dall'art. 33 del d.P.R. n. 570/1960 è stato ritenuto eccezionale e applicabile soltanto a irregolarità meramente formali, in assenza di dubbi sul contenuto sostanziale dell'atto; non può essere utilizzato per colmare lacune sostanziali, integrare postumamente l'autenticazione o ricostruire la volontà di presentazione della lista. Anche l'autenticazione delle firme dei delegati e dei candidati è stata qualificata come requisito essenziale, prescritto ad substantiam e non surrogabile, perché diretto a garantire la genuinità delle sottoscrizioni e a prevenire abusi e contraffazioni. Le spese del grado sono state compensate in ragione della particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 28, comma 4, d.P.R. n. 570/1960

  I sottoscrittori debbono essere elettori iscritti nelle liste del Comune e la loro firma deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista, il nome, cognome, data e luogo di nascita di tutti i candidati, nonché il nome, cognome, data e luogo di nascita dei sottoscrittori stessi; le firme devono essere autenticate da uno dei soggetti di cui all’art. 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53

  La disposizione impone, quando le sottoscrizioni sono apposte su fogli separati dal modulo principale, una congiunzione idonea, mediante timbro o sigla del pubblico ufficiale, a garantire l'unitarietà sostanziale dell'atto e la consapevolezza dei sottoscrittori circa la lista e i candidati sostenuti.

• art. 33, ultimo comma, d.P.R. n. 570/1960

  Ove riscontri manchevolezze od irregolarità sanabili nelle liste e nei documenti annessi, assegna ai delegati un termine non superiore a ventiquattro ore per la regolarizzazione

  Il soccorso istruttorio ha carattere eccezionale e tassativo e riguarda soltanto vizi meramente formali, non potendo sanare lacune sostanziali o consentire la ricostruzione postuma della volontà di presentare una lista o accettare una candidatura.

• art. 18, comma 2, l. n. 241/1990

  I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l'istruttoria del procedimento, sono acquisiti d'ufficio quando sono in possesso dell'amministrazione procedente

  La norma generale non trova applicazione nel procedimento elettorale disciplinato da norme speciali, anche in considerazione della peculiare e stringente tempistica della verifica delle candidature.

• art. 72 d.lgs. n. 267/2000

  Richiamato dagli appellanti in relazione alla presentazione della candidatura a sindaco e al collegamento con le liste, ma non posto dal Collegio a fondamento autonomo della decisione.

• art. 21 d.P.R. n. 445/2000

  Le formalità dell'autenticazione devono essere rispettate integralmente; l'autenticazione garantisce, con efficacia privilegiata, la certezza della provenienza della presentazione della lista, degli abbinamenti e dell'accettazione della candidatura.

Massime di principio

• Nella presentazione delle liste elettorali, quando le sottoscrizioni sono apposte su fogli separati dal modulo recante l'identificazione della lista e dei candidati, i fogli devono essere congiunti mediante timbro, sigla o altro elemento grafico equivalente del pubblico ufficiale; la mera unione materiale tramite spillatura, nastro adesivo o modalità analoghe non garantisce l'unitarietà sostanziale dell'atto e non è sufficiente a escludere il rischio di sottoscrizioni inconsapevoli o contraffatte.
• Le formalità previste per la presentazione delle liste e delle candidature hanno contenuto sostanziale e non sono degradabili a meri adempimenti formali mediante il principio di strumentalità delle forme o il favor partecipationis, quando sono dirette a garantire la genuinità delle sottoscrizioni e la trasparenza della competizione elettorale.
• Il collegamento tra una candidatura e una specifica lista deve risultare da un'esplicita manifestazione di volontà contenuta nella dichiarazione di accettazione della candidatura; tale collegamento non può essere ricostruito a posteriori mediante elementi indiziari o documenti estrinseci, quali la collocazione del documento nel fascicolo, la contestuale presentazione o l'inserimento del nominativo nell'elenco della lista.
• L'art. 18, comma 2, della l. n. 241/1990, quale norma generale sul procedimento amministrativo, non consente di integrare d'ufficio la documentazione mancante nel procedimento elettorale, disciplinato da norme speciali e caratterizzato da termini particolarmente stringenti.
• Il soccorso istruttorio previsto dall'art. 33 del d.P.R. n. 570/1960 è ammesso esclusivamente per irregolarità meramente formali e in assenza di dubbi sul contenuto sostanziale dell'atto; non può sanare successivamente l'assenza di elementi essenziali, l'autenticazione mancante o lacune che richiedano una ricostruzione postuma della volontà degli interessati.
• L'autenticazione delle sottoscrizioni dei presentatori, dei delegati e dei candidati costituisce requisito essenziale, prescritto ad substantiam e non surrogabile aliunde, poiché tutela la certezza della provenienza degli atti e previene abusi e contraffazioni.

Come è indicizzato