Corte di giustizia, Sentenza C-331/22

Abuso di contratti e rapporti di lavoro a tempo determinato nel settore pubblico spagnolo: procedimento e oggetto della sentenza

La Corte di giustizia, Sesta Sezione, si pronuncia su due rinvii pregiudiziali provenienti dallo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. 17 de Barcelona in controversie concernenti dipendenti pubblici ad interim della Generalitat de Catalunya. Il tema centrale è la compatibilità, con la clausola 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE, delle misure spagnole di stabilizzazione dell’impiego temporaneo e delle soluzioni giurisprudenziali interne volte a fronteggiare l’abuso del ricorso a rapporti di lavoro a termine nel settore pubblico.

Fatti e procedimento principale

Nella causa C-331/22, KT era stata nominata dipendente pubblica ad interim dal 2005 e aveva occupato un posto vacante per lungo tempo. Dopo l’avvio del giudizio, l’amministrazione aveva annunciato un procedimento selettivo per coprire quel posto; la lavoratrice chiedeva il riconoscimento dello status di lavoratore non permanente assunto a tempo indeterminato, o in subordine una misura che le consentisse di conservare il posto.

Nella causa C-332/22, HM e VD erano impiegate da decenni come dipendenti pubbliche ad interim nell’amministrazione della giustizia in Catalogna, su posti vacanti occupati in modo continuativo per molti anni. Esse sostenevano che le loro funzioni erano permanenti e non temporanee, e che il diritto spagnolo non prevedeva una sanzione effettiva per l’abuso; chiedevano, tra l’altro, la conversione del rapporto in tempo indeterminato o, in subordine, la stabilizzazione del loro impiego.

Normativa rilevante

La Corte richiama la direttiva 1999/70/CE, in particolare:

• l’articolo 2,
• la clausola 1 dell’accordo quadro, sul quadro normativo per prevenire gli abusi,
• la clausola 4, sul principio di non discriminazione,
• la clausola 5, sulle misure di prevenzione degli abusi.

Nel diritto spagnolo sono citati, tra gli altri:

• l’articolo 23, paragrafo 2, della Costituzione spagnola,
• l’articolo 103, paragrafo 3, della Costituzione,
• l’articolo 10 dell’EBEP sul personale ad interim,
• l’articolo 70 dell’EBEP sull’offerta di impiego pubblico entro tre anni,
• l’articolo 15 dello Statuto dei lavoratori,
• l’articolo 2 della legge 20/2021 sulla stabilizzazione dell’occupazione temporanea,
• la sesta e l’ottava disposizione aggiuntiva della legge 20/2021,
• l’articolo 87, paragrafo 5, della legge 40/2015.

Questioni pregiudiziali

Le questioni vertevano, in sintesi, su quattro profili:

• se la legge e la giurisprudenza spagnole soddisfino i requisiti della clausola 5 come misure sanzionatorie dell’abuso;
• se, in mancanza di rimedi efficaci, il rapporto temporaneo debba essere convertito in rapporto a tempo indeterminato;
• se debbano applicarsi i principi di equivalenza, proporzionalità e tutela effettiva;
• se l’indennità prevista dalla legge 20/2021, limitata a 20 giorni per anno con tetto di 12 mensilità e dovuta solo in caso di mancato superamento della selezione, sia sufficiente.

Ricevibilità e competenza

La Corte respinge le eccezioni sollevate da resistenti e governo spagnolo: ricorda che nel rinvio pregiudiziale non spetta ad essa interpretare il diritto nazionale né pronunciarsi sulla sua validità, ma fornire al giudice nazionale gli elementi interpretativi del diritto dell’Unione. Dichiara invece irricevibile la sesta questione nella causa C-332/22, perché i principi di legalità e irretroattività delle norme penali dell’articolo 49 della Carta non si applicano a misure nazionali che non hanno natura penale, ma mirano a ridurre la temporalità nel settore pubblico.

Ragionamento della Corte: quando vi è abuso nel settore pubblico

Quanto alla quinta questione nella causa C-332/22, la Corte ribadisce che la clausola 5 mira a prevenire gli abusi derivanti dall’uso di una successione di contratti o rapporti a tempo determinato. Un rinnovo o una successione di rapporti a termine non è giustificato quando serve a coprire, in modo permanente e duraturo, esigenze che appartengono alla normale attività dell’amministrazione.

La Corte osserva che la normativa spagnola prevede termini per la copertura stabile dei posti vacanti occupati da personale ad interim: in particolare, i posti devono essere inseriti nell’offerta di impiego pubblico entro un certo termine e la copertura deve avvenire entro tre anni. In tali condizioni, la successione di rapporti a termine può diventare abusiva quando l’amministrazione non rispetta tali termini, poiché il posto continua a rispondere a esigenze permanenti e non provvisorie.

Ne deriva che la clausola 5 non osta a una normativa nazionale che qualifica come abuso il mancato rispetto di quei termini, perché tale qualificazione è coerente con la funzione della clausola 5 stessa.

Ragionamento della Corte: insufficienza di selezioni aperte e indennità limitata come sanzione

Sulle questioni con cui si chiedeva se bastino, come sanzione, il mantenimento del lavoratore fino alla selezione e il pagamento di un’indennità, la Corte ricorda che la clausola 5 non contiene una sanzione specifica, ma richiede misure proporzionate, effettive e dissuasive.

La Corte afferma che:

• il mantenimento del lavoratore abusivamente temporaneo fino all’organizzazione e al completamento di un concorso aperto non è di per sé una sanzione adeguata, perché lascia perdurare la precarietà;
• l’organizzazione di procedure selettive aperte anche a candidati che non hanno subito l’abuso non sanziona debitamente la violazione, perché l’esito è incerto e la misura è indipendente dal carattere abusivo del rapporto;
• un’indennità economica con tetto massimo predeterminato, dovuta solo a chi non supera il concorso, non garantisce da sola una riparazione adeguata e integrale né è sufficientemente dissuasiva, specie in caso di abuso di lunga durata.

La Corte esclude che tali misure, singolarmente o nel loro insieme, garantiscano pienamente l’effetto utile della direttiva 1999/70.

Conversione in rapporto a tempo indeterminato come rimedio possibile

La Corte ribadisce che la clausola 5 non impone in sé agli Stati membri la conversione automatica dei rapporti a termine in rapporti a tempo indeterminato. Tuttavia, quando il diritto nazionale non prevede alcuna misura effettiva per prevenire e sanzionare l’abuso, la trasformazione in rapporto a tempo indeterminato può costituire una misura idonea, se il giudice nazionale può applicarla senza compiere un’interpretazione contra legem.

In tale contesto, la Corte richiama anche l’articolo 47 della Carta, relativo alla tutela giurisdizionale effettiva, e afferma che il giudice nazionale deve interpretare il diritto interno, per quanto possibile, in modo conforme alla finalità della direttiva, anche modificando eventualmente una giurisprudenza consolidata incompatibile con il diritto dell’Unione.

Principio di equivalenza

La Corte osserva che il principio di equivalenza opera solo se si raffrontano rimedi interni e rimedi fondati sul diritto dell’Unione che siano realmente comparabili. Spetta al giudice nazionale verificare in concreto se tale principio sia applicabile nel caso di specie. La Corte ricorda inoltre che la clausola 5 non vieta, di per sé, di trattare in modo diverso l’abuso nel settore privato e nel settore pubblico.

Dispositivo

La Corte conclude che:

• la clausola 5 non osta a una normativa nazionale che considera abusivo il mancato rispetto dei termini per coprire stabilmente il posto del lavoratore a termine nel settore pubblico;
• la clausola 5, letta alla luce dei principi di proporzionalità e risarcimento integrale, osta a misure che si limitano al mantenimento in servizio fino alla selezione e a un’indennità con massimale, se tali misure non sono effettive e dissuasive;
• la clausola 5, letta alla luce dell’articolo 47 della Carta, consente che, in assenza di misure adeguate nel diritto nazionale, il rapporto abusivo sia trasformato in rapporto a tempo indeterminato, purché ciò non comporti un’interpretazione contra legem del diritto interno.

Implicazioni pratiche

La pronuncia è rilevante per il contenzioso sul pubblico impiego temporaneo in Spagna e, in generale, per i casi di abuso del lavoro a termine nel settore pubblico: la semplice stabilizzazione tramite concorso aperto o un’indennità predeterminata non bastano necessariamente a soddisfare la direttiva 1999/70. Per i professionisti, il punto decisivo resta la verifica concreta dell’esistenza, nell’ordinamento nazionale, di una misura realmente effettiva, proporzionata e dissuasiva; in sua mancanza, il giudice può dover valutare la conversione del rapporto, nei limiti del diritto interno.