Corte di giustizia, Sentenza C-123/22

Inadempimento dell’Ungheria per mancata esecuzione della sentenza Commissione/Ungheria del 2020

La sentenza riguarda un ricorso per inadempimento promosso dalla Commissione ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, relativo alla mancata esecuzione della precedente sentenza Commissione/Ungheria del 17 dicembre 2020 (C‑808/18). La controversia attiene al sistema ungherese di accesso alla protezione internazionale, alle modalità di allontanamento dei cittadini di paesi terzi soggiornanti irregolarmente e al diritto dei richiedenti asilo di rimanere nel territorio in attesa del ricorso.

Contesto normativo essenziale

La Corte richiama, in particolare, la direttiva 2008/115/CE sul rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, specie gli articoli 5, 6, 12 e 13, e la direttiva 2013/32/UE sulle procedure per il riconoscimento e la revoca della protezione internazionale, in particolare gli articoli 6, 24, paragrafo 3, 43 e 46, paragrafi 5 e 6. Vengono inoltre richiamati l’articolo 260 TFUE, l’articolo 4, paragrafo 3, TUE e diversi articoli della Carta dei diritti fondamentali, in particolare gli articoli 18, 19 e 47.

Origine della controversia e sentenza del 2020

Nella sentenza Commissione/Ungheria del 2020 la Corte aveva già accertato quattro violazioni: accesso troppo restrittivo alla procedura di asilo tramite le zone di transito di Röszke e Tompa; trattenimento generalizzato dei richiedenti nelle zone di transito; allontanamento dei cittadini di paesi terzi irregolari senza rispettare le garanzie della direttiva 2008/115; e limitazioni illecite al diritto di rimanere nel territorio durante il ricorso. Nel procedimento odierno la Commissione ha contestato che l’Ungheria non avesse adottato le misure necessarie per conformarsi a quella sentenza.

Difese dell’Ungheria

L’Ungheria ha sostenuto, in sintesi, che la chiusura delle zone di transito aveva reso superate alcune delle constatazioni del 2020; che la materia dell’accesso alla procedura di asilo era stata oggetto di un altro procedimento concluso con la sentenza Commissione/Ungheria del 2023; che l’articolo 5, paragrafo 1 ter, della legge sulle frontiere dello Stato continuava a giustificare gli allontanamenti; e che, quanto al diritto di rimanere nel territorio, la normativa nazionale era in pratica applicata in modo conforme al diritto dell’Unione.

Ricevibilità del ricorso

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità. Precisa che gli argomenti ungheresi relativi alla chiusura delle zone di transito e alla sopravvenuta disciplina legislativa riguardano il merito, non l’ammissibilità. Respinge anche l’eccezione fondata sul preteso pregiudizio ai diritti della difesa derivante dalla parallela causa sfociata nella sentenza del 2023, poiché tale sentenza è divenuta definitiva e ha autorità di cosa giudicata. Inoltre, ritiene sufficientemente chiaro l’atto introduttivo della Commissione, che indicava le misure contestate e il contenuto essenziale della normativa rilevante.

Valutazione nel merito: mancata esecuzione della sentenza del 2020

La Corte ricorda che, ai fini dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la data di riferimento è la scadenza del termine indicato nella lettera di diffida. A tale data l’Ungheria doveva avere adottato tutte le misure necessarie per eseguire la sentenza del 2020.

Per l’accesso alla procedura di protezione internazionale, la Corte osserva che la sentenza del 2020 richiedeva un accesso effettivo, facile e rapido alla procedura, anche alle frontiere. La chiusura delle zone di transito non bastava, perché il regime applicabile continuava a essere quello della legge del 2020, che subordinava l’accesso alla presentazione preventiva di una dichiarazione d’intenti presso un’ambasciata ungherese in un paese terzo. Tale disciplina è stata poi dichiarata incompatibile con l’articolo 6 della direttiva 2013/32 nella sentenza Commissione/Ungheria del 2023, e quindi non poteva costituire una valida esecuzione della sentenza del 2020.

Per gli allontanamenti dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, la Corte constata che l’articolo 5, paragrafo 1 ter, della legge sulle frontiere dello Stato era ancora in vigore alla scadenza del termine della diffida. Ribadisce che difficoltà pratiche, amministrative, finanziarie o interne non possono giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione.

Per il diritto di rimanere nel territorio in attesa del ricorso, la Corte conferma che la normativa ungherese non definiva in modo sufficientemente chiaro e preciso le condizioni di esercizio di tale diritto, come già rilevato nella sentenza del 2020. La prassi amministrativa invocata dall’Ungheria non poteva supplire alla mancanza di una base normativa chiara, poiché le mere prassi non sono un valido adempimento degli obblighi UE.

Sanzioni pecuniarie: somma forfettaria

La Corte ritiene opportuno imporre sia una somma forfettaria sia penalità giornaliere, considerando la gravità eccezionale dell’inadempimento, la sua durata e la necessità di dissuadere future violazioni. Sottolinea che l’Ungheria non ha solo omesso di eseguire una precedente sentenza, ma ha anche mantenuto un assetto normativo e amministrativo che sottrae in modo sistematico l’ordinamento nazionale all’applicazione della politica comune in materia di asilo e delle norme dell’Unione sul rimpatrio.

La Corte valorizza in particolare l’impatto sull’interesse pubblico e sui diritti individuali, il pregiudizio al principio di solidarietà e alla ripartizione equa delle responsabilità tra Stati membri, nonché il carattere deliberato della mancata cooperazione con la Commissione. Fissa quindi la somma forfettaria in EUR 200000000.

Sanzioni pecuniarie: penalità giornaliere

Poiché l’inadempimento perdurava al momento dell’esame della causa, la Corte ritiene giustificata anche una penalità giornaliera. La distingue in due importi, in ragione delle differenti disposizioni coinvolte: EUR 900000 al giorno fino alla piena esecuzione della sentenza del 2020 nella parte relativa all’articolo 6 e all’articolo 46, paragrafo 5, della direttiva 2013/32; EUR 100000 al giorno fino alla piena esecuzione nella parte relativa agli articoli 5, 6, 12 e 13 della direttiva 2008/115.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’Ungheria, non avendo adottato tutte le misure necessarie per eseguire la sentenza del 17 dicembre 2020, è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 260, paragrafo 1, TFUE. La condanna anche al pagamento della somma forfettaria di EUR 200000000 e delle due penalità giornaliere sopra indicate, oltre alle spese.

Principi applicati

La pronuncia ribadisce che:

• l’esecuzione di una sentenza per inadempimento richiede misure normative e pratiche compatibili con il diritto dell’Unione;
• una semplice chiusura di strutture o una prassi amministrativa non equivalgono, da sole, a piena esecuzione;
• uno Stato membro non può invocare difficoltà interne o disposizioni costituzionali per sottrarsi agli obblighi UE;
• la mancata esecuzione sistematica e deliberata di norme fondamentali in materia di asilo e rimpatrio può giustificare sanzioni pecuniarie particolarmente elevate.