Sentenza n. 213/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui l'Istituto autonomo Villa Adriana e Villa D'Este le ha richiesto il pagamento di un canone di 600.000 euro per l'utilizzo non autorizzato di immagini dei beni culturali dell'Istituto, ordinando inoltre il ritiro e la distruzione del materiale, la rimozione delle immagini dal sito e il divieto di future riproduzioni senza autorizzazione. La società ha dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che il sito fosse gestito da una distinta società statunitense; la violazione degli artt. 106, 107 e 108 del d.lgs. 42/2004 e di varie disposizioni organizzative del Ministero della Cultura, nonché lo straripamento di potere e la violazione del principio di legalità; l'incompetenza del Direttore dell'Istituto; la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e dei principi di partecipazione; il difetto assoluto di motivazione, la violazione dei principi di trasparenza e leale collaborazione; infine, il difetto di istruttoria, l'illogicità, l'irragionevolezza, l'arbitrarietà e l'errata applicazione dell'art. 108 del Codice dei beni culturali nella determinazione del canone.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha respinto la contestazione relativa alla legittimazione passiva, rilevando che le immagini erano presenti sul sito italiano riferito alla ricorrente e che quest'ultima era responsabile della commercializzazione delle fotografie; gli eventuali rapporti di rivalsa con soggetti terzi erano irrilevanti. Ha ritenuto legittima, in linea generale, la determinazione del canone ai sensi dell'art. 108, comma 6, del d.lgs. 42/2004, poiché l'amministrazione aveva indicato criteri collegati alla natura commerciale dell'attività, alle modalità di riproduzione, alla permanenza online delle immagini, alla destinazione e ai benefici economici dell'utilizzo. Ha respinto anche la censura di incompetenza, ritenendo il Direttore dell'Istituto competente ad adottare un atto di natura ricognitiva e non sanzionatoria, in base alla disciplina organizzativa e allo Statuto dell'Istituto. Sono state respinte le censure procedimentali, poiché la società aveva presentato osservazioni e l'Istituto aveva fornito una successiva risposta chiarificatrice. È stata invece accolta la censura di difetto di istruttoria relativa alla quantificazione: l'amministrazione aveva effettuato una ricerca meramente nominativa sulla piattaforma della stessa società e aveva utilizzato una stima approssimativa del numero di immagini, senza accertare in modo approfondito la consistenza effettiva del materiale visivo. Il TAR ha quindi ritenuto viziato il contenuto del provvedimento e ha imposto all'amministrazione un approfondimento dettagliato, motivato e specifico ai fini della quantificazione del canone. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 108 d.lgs. 42/2004

  Gli importi minimi dei canoni e dei corrispettivi per l'uso e la riproduzione dei beni

  L'amministrazione concedente può determinare canoni e corrispettivi per l'uso e la riproduzione dei beni culturali, applicando criteri riferiti alla natura dell'attività, alle modalità e durata dell'utilizzo, alla destinazione delle riproduzioni e ai benefici economici; la quantificazione concreta deve tuttavia poggiare su un accertamento istruttorio effettivo e specifico.

• art. 106 d.lgs. 42/2004

  Richiamato tra le norme invocate dalla ricorrente in materia di uso individuale dei beni culturali; il giudice non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• art. 107 d.lgs. 42/2004

  Richiamato tra le norme invocate dalla ricorrente in materia di uso e riproduzione dei beni culturali; il giudice non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura di violazione della partecipazione procedimentale è stata respinta poiché la ricorrente aveva presentato osservazioni e aveva ricevuto una successiva risposta dell'amministrazione.

• art. 3 l. 241/1990

  La censura di difetto di motivazione è stata respinta in relazione ai criteri indicati dall'amministrazione per la determinazione del canone; è stata invece riconosciuta una carenza istruttoria nella concreta quantificazione delle immagini.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai doveri di correttezza e leale collaborazione; il giudice non ne sviluppa una specifica interpretazione autonoma.

• art. 18 D.P.C.M. 169/2019

  Richiamato per la disciplina dei poteri della Direzione generale Musei e dei rapporti con il Direttore dell'Istituto; non è stata ravvisata, sulla base di tale disciplina, l'incompetenza del Direttore.

• art. 7 del D.M. 23 gennaio 2016, n. 44

  Richiamato tra le norme organizzative dedotte dalla ricorrente; il giudice non ne fornisce una distinta interpretazione.

• art. 10 del D.M. 23 dicembre 2014

  Richiamato quale base delle funzioni del Direttore dell'Istituto, ritenuto competente ad adottare il provvedimento ricognitivo.

Massime di principio

• La richiesta di pagamento di un canone per l'utilizzo non autorizzato di immagini di beni culturali costituisce esercizio del potere previsto dall'art. 108 del d.lgs. 42/2004 e deve essere sostenuta dall'indicazione dei criteri utilizzati per determinare il canone.
• Ai fini dell'individuazione del destinatario della richiesta di pagamento, è legittimo rivolgersi al soggetto che risulta responsabile della commercializzazione delle immagini sul sito riferibile alla propria società; gli eventuali rapporti interni o di rivalsa con altre società sono estranei al giudizio sulla legittimità dell'atto.
• La quantificazione del canone per l'uso non autorizzato di immagini di beni culturali richiede un'istruttoria effettiva, dettagliata e specifica sulla consistenza del materiale utilizzato; una stima approssimativa fondata soltanto su una ricerca nominativa o su dati ricavati dalla piattaforma del destinatario non è sufficiente.
• L'atto con cui l'amministrazione ricostruisce e richiede il pagamento del canone per l'utilizzo non autorizzato di immagini, senza natura sanzionatoria, può essere adottato dal Direttore dell'istituto culturale quando tale competenza risulti dalla disciplina organizzativa e dallo Statuto dell'istituto.
• La partecipazione procedimentale non è utilmente contestabile quando il destinatario abbia potuto presentare osservazioni e l'amministrazione abbia fornito una successiva risposta sulle ragioni della richiesta.

Come è indicizzato