Sentenza n. 10413/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente, nell'ambito del procedimento per il rilascio del PAUR relativo a un impianto eolico da 29,4 MW, ha impugnato il decreto ministeriale di vincolo paesaggistico e gli atti presupposti, deducendo sei gruppi di censure. In primo luogo ha sostenuto che il Ministero avesse esercitato, in assenza di co-pianificazione con la Regione, un potere sostanzialmente pianificatorio, in contrasto con il PTPR recentemente approvato, denunciando incompetenza, violazione dei principi di leale collaborazione, ragionevolezza e proporzionalità, nonché sviamento e straripamento. In secondo luogo ha dedotto che il vincolo fosse stato utilizzato per impedire in via generale la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, anziché per tutelare i valori paesaggistici, e che le modifiche alle NTA del PTPR imponessero un'incompatibilità astratta degli impianti eolici. Ha inoltre lamentato la violazione della disciplina sulle aree idonee e non idonee agli impianti FER, dell'art. 20 d.lgs. 199/2021, dell'art. 12 d.lgs. 387/2003, del d.m. 10 settembre 2010, della normativa europea e dei principi costituzionali, sostenendo che il vincolo producesse una moratoria o impedisse l'applicazione delle fattispecie di aree idonee ope legis. Ha contestato anche l'ampiezza del perimetro, superiore a 5.100 ettari, l'assenza di omogeneità paesaggistica, il difetto di istruttoria e motivazione, il travisamento e la duplicazione di tutele derivante dalla presenza di altri vincoli paesaggistici e culturali.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo infondate tutte le censure e prescindendo, per economia processuale, dalle eccezioni di inammissibilità sollevate dalle amministrazioni. Quanto al primo motivo, ha affermato che il potere ministeriale di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex artt. 136 e 138, comma 3, d.lgs. 42/2004 è autonomo e distinto dalla pianificazione paesaggistica regionale; esso può essere esercitato anche su aree già considerate dal PTPR e non richiede la co-pianificazione. Il parere regionale è obbligatorio ma non vincolante e, nel caso concreto, era stato esaminato e parzialmente recepito dalla Soprintendenza. Quanto allo sviamento, il decreto non introduceva un divieto generale e aprioristico di impianti eolici o FER, ma prescriveva una valutazione concreta di compatibilità paesaggistica, tenendo conto di localizzazione, dimensioni, impatto visivo, effetti cumulativi, mitigazioni e proporzionalità delle opere. Il bilanciamento tra tutela paesaggistica e sviluppo degli impianti rinnovabili resta demandato al procedimento autorizzatorio competente, nel quale deve essere valutata la compatibilità dello specifico progetto. Le prescrizioni del PTPR assumono efficacia vincolante nelle aree qualificate come beni paesaggistici per effetto della struttura normativa del piano, non per un vizio autonomo del decreto. È stata esclusa anche la violazione dell'art. 20 d.lgs. 199/2021: il vincolo non costituisce moratoria né elimina radicalmente la possibilità di realizzare impianti FER; la qualificazione di un'area come bene paesaggistico non impedisce l'esercizio del potere statale di tutela. Analogamente, il d.m. 10 settembre 2010 sulle aree non idonee riguarda un potere diverso, attribuito alle Regioni, e non limita il potere ministeriale di dichiarazione di notevole interesse pubblico. La censura fondata sugli obiettivi europei e nazionali di sviluppo delle rinnovabili è stata respinta per difetto di concreti elementi idonei a dimostrare che il vincolo compromettesse gli obiettivi regionali di burden sharing. Infine, l'ampia estensione dell'area non è di per sé illegittima quando il vincolo riguarda un contesto unitario, identitario e paesaggisticamente integrato. Nel caso concreto, la relazione istruttoria aveva individuato comuni origini geologiche e geomorfologiche, valori naturalistici, agricoli, storici, panoramici e identitari; la presenza di differenti ambiti paesaggistici non dimostrava disomogeneità, ma rifletteva la fusione armonica delle componenti naturalistica, agricola e antropica. Gli stralci dal perimetro riguardavano aree marginali e non incidevano sulla coerenza complessiva del vincolo. Esclusa anche la duplicazione di tutela, poiché gli altri vincoli perseguivano finalità diverse. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 3.000, oltre accessori se dovuti, in favore del Ministero della cultura; spese compensate nei confronti della Regione Lazio e del Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica; nulla spese per gli enti locali non costituiti.

Norme richiamate

• art. 136, comma 1, lettere c) e d), d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base normativa della dichiarazione di notevole interesse pubblico, riferita a complessi di cose immobili aventi cospicui caratteri di bellezza naturale, singolarità geologica o memoria storica, e a bellezze panoramiche.

• art. 138, comma 3, d.lgs. 42/2004

  Attribuisce al Ministero un potere autonomo di dichiarazione di notevole interesse pubblico; il parere regionale è obbligatorio ma non vincolante e deve essere considerato nel procedimento.

• art. 140, comma 2, d.lgs. 42/2004

  La dichiarazione di interesse pubblico deve essere funzionale alla conservazione dei valori espressi dai caratteri peculiari del territorio; non consente di perseguire un divieto generale di impianti FER estraneo alla tutela paesaggistica.

• art. 143, comma 1, lettera b), d.lgs. 42/2004

  La dichiarazione ministeriale di interesse pubblico deve essere recepita nel piano paesaggistico, confermando la distinzione tra potere dichiarativo statale e pianificazione paesaggistica.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La concreta compatibilità paesaggistica dello specifico impianto deve essere valutata nel procedimento autorizzatorio paesaggistico o nel diverso titolo autorizzatorio competente.

• art. 20, commi 6, 7 e 8, d.lgs. 199/2021

  nelle more dell’individuazione delle aree idonee, non possono essere disposte moratorie ovvero sospensioni dei termini dei procedimenti di autorizzazione

  La disciplina delle aree idonee e non idonee non impedisce l'adozione di una dichiarazione di notevole interesse pubblico fondata su specifiche esigenze paesaggistiche; il vincolo non equivale, di per sé, a una moratoria né determina automaticamente l'inidoneità dell'area.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Il favor per la produzione di energia da fonti rinnovabili non esclude la valutazione della compatibilità paesaggistica secondo la disciplina di tutela del paesaggio.

• Allegato 3 al d.m. 10 settembre 2010

  l’individuazione delle aree e dei siti non idonei mira non già a rallentare la realizzazione degli impianti, bensì ad offrire agli operatori un quadro certo e chiaro di riferimento e orientamento per la localizzazione dei progetti

  I criteri per l'individuazione regionale delle aree non idonee operano su un piano distinto rispetto al potere statale di apposizione del vincolo paesaggistico e non ne limitano l'esercizio.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio costituisce valore costituzionale primario e assoluto, la cui salvaguardia può giustificare l'esercizio del potere statale di vincolo anche in presenza di una diversa precedente pianificazione regionale.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il PAUR costituisce la sede procedimentale nella quale devono essere bilanciati gli interessi connessi alla realizzazione dell'impianto, inclusa la verifica della compatibilità paesaggistica.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare, con valore di precedente giurisprudenziale conforme, una precedente decisione della stessa Sezione relativa al medesimo decreto.

Massime di principio

• Il potere ministeriale di dichiarare il notevole interesse pubblico di un'area ai sensi dell'art. 138, comma 3, d.lgs. 42/2004 è autonomo e distinto dalla pianificazione paesaggistica regionale; può essere esercitato anche con riferimento ad aree già disciplinate dal PTPR e non richiede la co-pianificazione con la Regione.
• Nel procedimento di dichiarazione ministeriale di interesse pubblico, il parere regionale previsto dall'art. 138, comma 3, d.lgs. 42/2004 è obbligatorio ma non vincolante; il suo esame effettivo e motivato è sufficiente a rispettare il principio di leale collaborazione, anche quando l'amministrazione statale non ne recepisca integralmente il contenuto.
• Un vincolo paesaggistico non è sviato per il solo fatto che possa rendere più complessa o meno favorevole la realizzazione di impianti da fonti rinnovabili, purché non introduca un divieto generale e astratto e si limiti a prescrivere la valutazione concreta di localizzazione, dimensioni, impatto visivo, effetti cumulativi, mitigazioni e proporzionalità dell'opera.
• La disciplina delle aree idonee o non idonee agli impianti da fonti rinnovabili e il potere di dichiarazione di notevole interesse pubblico operano su piani distinti: il divieto di moratorie o sospensioni previsto dall'art. 20 d.lgs. 199/2021 non impedisce l'adozione di un vincolo paesaggistico fondato sulla tutela di valori specifici e costituzionalmente protetti.
• L'ampia estensione territoriale di un vincolo paesaggistico non determina di per sé illegittimità quando l'area costituisce un contesto unitario, identitario e integrato, caratterizzato da comuni elementi naturalistici, geomorfologici, agricoli, storici o panoramici; la compresenza di ambiti paesaggistici differenti può esprimere omogeneità complessiva anziché disomogeneità.

Come è indicizzato