Sentenza n. 5869/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il lavoratore ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato nell’ambito del decreto flussi 2023, dopo essere entrato in Italia e avere svolto attività lavorativa stagionale per circa cinque mesi. La revoca era stata preceduta da un preavviso e motivata dal fatto che l’alloggio indicato originariamente non disponeva dell’idoneità alloggiativa e che la documentazione relativa a un diverso alloggio era stata prodotta tardivamente e non corrispondeva alla sistemazione inizialmente indicata. In primo grado il ricorrente aveva dedotto la violazione delle garanzie partecipative, l’erronea applicazione della disciplina sull’immigrazione, l’illegittima imputazione al lavoratore di obblighi documentali gravanti sul datore di lavoro, il difetto di istruttoria e il travisamento dei fatti. In appello ha inoltre contestato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, l’erronea interpretazione degli artt. 22 e 24 del d.lgs. n. 286/1998 e del d.l. n. 73/2022, la ritenuta responsabilità solidale tra datore e lavoratore, la mancata valutazione della documentazione integrativa trasmessa dal datore di lavoro prima della revoca, nonché la lesione dell’affidamento derivante dall’ingresso regolare e dall’effettivo svolgimento dell’attività lavorativa. Il Consiglio di Stato ha esaminato in particolare la legittimità sostanziale della revoca, ritenendo assorbite le ulteriori doglianze.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con annullamento del provvedimento di revoca del nulla osta. Il Consiglio di Stato ha chiarito che, per il decreto flussi 2023, il riferimento normativo pertinente è costituito dalle disposizioni dell’art. 22 del d.lgs. n. 286/1998, come integrate dal d.l. n. 20/2023, richiamate dall’art. 24 per il lavoro stagionale, e non dall’art. 42 del d.l. n. 73/2022, applicabile ai soli decreti flussi 2021 e 2022. La documentazione sull’alloggio deve essere valutata nel quadro della disciplina prevista dall’art. 24 TUI, che, ratione temporis, ne prevedeva l’esibizione al momento della sottoscrizione del contratto di soggiorno. La mera difformità tra l’alloggio originariamente indicato e quello successivamente documentato non costituisce, di per sé, motivo sufficiente per revocare il nulla osta, se il nuovo alloggio è conforme ai requisiti di legge. L’Amministrazione, prima di adottare il provvedimento negativo, avrebbe dovuto esaminare la documentazione relativa alla nuova sistemazione. La revoca sanzionatoria presenta caratteristiche assimilabili all’annullamento d’ufficio, poiché può fondarsi sull’accertamento successivo di elementi ostativi preesistenti; in assenza di un termine massimo espressamente previsto dal TUI, il relativo potere deve essere interpretato e esercitato in modo costituzionalmente orientato, circoscrivendo gli elementi ostativi e riducendo al minimo il sacrificio dell’interesse privato. Inoltre, le disposizioni sull’idoneità dell’alloggio sono poste principalmente a tutela del lavoratore straniero e, in caso di mancanza dell’idoneità, l’art. 24, comma 15-bis, TUI prevede sanzioni amministrative a carico del datore di lavoro, non la revoca del nulla osta. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 22 d.lgs. n. 286/1998

  Il datore di lavoro italiano o straniero, che intenda instaurare in Italia un rapporto di lavoro subordinato a tempo determinato o indeterminato con uno straniero residente all’estero deve presentare, tra l’altro, “idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa per il lavoratore straniero”.

  La disposizione impone la produzione della documentazione relativa alla sistemazione alloggiativa, ma il potere di revoca per elementi ostativi deve essere esercitato considerando le sopravvenienze e la conformità dell’eventuale nuovo alloggio.

• art. 22, comma 5-quater, d.lgs. n. 286/1998

  Costituisce la base del potere di revoca del nulla osta in caso di accertamento di elementi ostativi; tale potere deve essere interpretato restrittivamente e in modo costituzionalmente orientato, soprattutto in assenza di un termine massimo espresso.

• art. 22, comma 6, d.lgs. n. 286/1998

  Entro otto giorni dall’ingresso, lo straniero si reca presso lo Sportello Unico per l’Immigrazione che ha rilasciato il nulla osta per la firma del contratto di soggiorno.

  La disposizione si applicava anche al lavoro stagionale in assenza di diversa previsione e rileva perché la documentazione sull’idoneità alloggiativa doveva essere esibita, secondo la disciplina applicabile, nella fase di sottoscrizione del contratto di soggiorno.

• art. 24 d.lgs. n. 286/1998

  Ai fini della presentazione di idonea documentazione relativa alle modalità di sistemazione alloggiativa di cui all’articolo 22, comma 2, lettera b), se il datore di lavoro fornisce l’alloggio, esibisce al momento della sottoscrizione del contratto di soggiorno, un titolo idoneo a provarne l’effettiva disponibilità, nel quale sono specificate le condizioni a cui l’alloggio è fornito, nonché l’idoneità alloggiativa ai sensi delle disposizioni vigenti.

  Per il lavoro stagionale, ratione temporis, la documentazione sull’alloggio doveva essere esibita al momento della sottoscrizione del contratto di soggiorno; la mancata corrispondenza con l’alloggio originariamente indicato non giustifica automaticamente la revoca se il nuovo alloggio è conforme alla legge.

• art. 24, comma 15-bis, d.lgs. n. 286/1998

  In caso di mancanza dell’idoneità alloggiativa sono previste sanzioni amministrative a carico del datore di lavoro, elemento che depone contro la revoca del nulla osta nei confronti del lavoratore privo di responsabilità.

• art. 5, comma 5, d.lgs. n. 286/1998

  Esprime la possibilità di sanare irregolarità amministrative e impone di considerare, nell’esercizio del potere di revoca, le sopravvenienze e le regolarizzazioni intervenute.

• art. 7 l. n. 241/1990

  Invocato dall’appellante in relazione alla mancata comunicazione di avvio del procedimento; la questione è stata assorbita a seguito dell’accoglimento dell’appello per ragioni sostanziali.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Invocato dall’appellante in relazione alle garanzie partecipative; il giudice ha rilevato che era stato emesso un preavviso di revoca, ma ha definito la controversia sulla base dell’illegittimità sostanziale del provvedimento.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta all’ingresso dello straniero per lavoro, fondata sull’accertamento successivo di elementi ostativi preesistenti, presenta natura sostanzialmente assimilabile all’annullamento d’ufficio e deve essere esercitata secondo criteri di interpretazione costituzionalmente orientata, con circoscrizione degli elementi ostativi e minimo sacrificio dell’interesse privato.
• La difformità tra l’alloggio indicato nella domanda di nulla osta e quello successivamente documentato non è, di per sé, sufficiente a giustificare la revoca del nulla osta quando il nuovo alloggio risulti conforme ai requisiti di legge; l’Amministrazione deve esaminare la documentazione aggiornata prima di adottare il provvedimento negativo.
• Quando la carenza di idoneità alloggiativa è imputabile al datore di lavoro e la disciplina speciale prevede nei suoi confronti sanzioni amministrative, non è legittimo far ricadere automaticamente sul lavoratore straniero, estraneo alla violazione, la conseguenza espulsiva o invalidante della revoca del nulla osta.
• Nel lavoro stagionale, la documentazione relativa all’effettiva disponibilità e all’idoneità dell’alloggio deve essere valutata secondo il momento procedimentale stabilito dall’art. 24 del d.lgs. n. 286/1998, ossia, ratione temporis, quello della sottoscrizione del contratto di soggiorno; il ritardo nella convocazione o nella stipula non può essere posto automaticamente a carico del lavoratore.
• Nell’esercizio del potere di revoca del nulla osta l’Amministrazione deve considerare le sopravvenienze e le regolarizzazioni intervenute prima dell’adozione dell’atto, anche alla luce della possibilità di sanare le irregolarità amministrative prevista dalla disciplina sull’immigrazione.

Come è indicizzato