Sentenza n. 1214/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un’area di 13.087 mq precedentemente inclusa nell’AT9 San Donato, ha impugnato la variante generale al PGT del Comune di Osio Sotto, deducendo l’illegittimità dello stralcio dell’ambito e della conseguente destinazione agricola senza diritti edificatori. Ha lamentato: lesione del legittimo affidamento derivante dalla precedente classificazione edificatoria e dalle interlocuzioni e istanze presentate negli anni per consentire l’attuazione autonoma dell’area; violazione della disciplina regionale sul contenimento del consumo di suolo, in particolare della l.r. n. 31/2014, assumendo che le aree già destinate all’edificazione dovessero essere considerate suolo consumato o comunque salvaguardate; disparità di trattamento rispetto ad altri ambiti di trasformazione mantenuti edificabili; irragionevolezza e contraddittorietà dello stralcio dell’AT9, dopo che il Comune avrebbe per anni mantenuto una disciplina attuativa asseritamente impraticabile; violazione dei principi di trasparenza e partecipazione per l’accorpamento delle osservazioni alla variante in gruppi, con controdeduzioni riferite a una sola osservazione rappresentativa; disparità e illogicità rispetto alla disciplina degli ambiti AT4, AT10 e AT1/2; erronea applicazione dei criteri regionali e provinciali sul consumo di suolo e insufficiente considerazione dell’andamento demografico. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo, perché proposto prima dell’efficacia della variante, e ha contestato nel merito tutte le censure.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria, compensando integralmente le spese. Ha ritenuto superfluo esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo, poiché le impugnazioni erano infondate nel merito. La sentenza ha attribuito efficacia conformativa e preclusiva al giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR Brescia n. 876/2021, che aveva ritenuto legittima la disciplina previgente dell’AT9, subordinante l’attuazione dei singoli subambiti a un coordinamento unitario tra i proprietari mediante masterplan e/o convenzione. Da tale giudicato deriva che l’inattuazione dell’AT9 non poteva essere imputata al Comune e che non potevano essere nuovamente poste in discussione le difficoltà della disciplina attuativa. Il motivo sul legittimo affidamento è stato respinto perché le sole istanze di modifica della disciplina urbanistica non generavano un affidamento qualificato: la ricorrente non aveva mai presentato un masterplan o una proposta unitaria conforme al PGT previgente e il Comune non era obbligato ad accogliere le sue richieste. È stata esclusa la sussistenza delle ipotesi eccezionali idonee a radicare un affidamento sulla conservazione della destinazione urbanistica, quali convenzioni di lottizzazione, accordi con il Comune o giudicati favorevoli sull’edificabilità. Anche le censure sulla l.r. n. 31/2014 sono state respinte. La normativa regionale consente, ma non impone, ai Comuni di conservare le lottizzazioni non attivate e non garantisce la permanenza dell’edificabilità di piani attuativi mai concretamente avviati. Nel caso specifico, l’AT9 era rimasto privo delle condizioni per l’attuazione unitaria richieste dalla pianificazione e si trovava ai margini del tessuto edificato, in continuità con l’area agricola. È stata quindi ritenuta legittima la scelta discrezionale comunale di perseguire la riduzione del consumo di suolo. Le censure di disparità di trattamento sono state respinte perché gli ambiti indicati dalla ricorrente non erano comparabili: alcuni risultavano già attuati, altri erano interni al perimetro edificato o parzialmente urbanizzati, mentre l’AT9 era esterno all’ambito urbanizzato ed era comparabile, piuttosto, con l’AT3, anch’esso stralciato. Analogamente, l’AT4, l’AT10 e l’AT1/2 presentavano caratteristiche localizzative, procedimentali o attuative diverse; in particolare, per l’AT1/2 era già stato avviato e approvato un piano attuativo prima della variante. La censura relativa alle osservazioni è stata respinta perché la ricorrente non aveva presentato osservazioni alla variante e, comunque, le osservazioni dei privati costituiscono un apporto partecipativo, il cui rigetto non richiede una motivazione analitica, purché la disciplina urbanistica sia sostenuta da autonome ragioni. Anche le contestazioni sul rischio idrogeologico dell’AT4 sono state ritenute non decisive, risultando una mera fascia di salvaguardia connessa a un pozzo dismesso e permanendo comunque un’esigenza di coordinamento tra i proprietari. Infine, il TAR ha ritenuto adeguata la motivazione della variante quanto agli indirizzi sul consumo di suolo e all’andamento demografico, rilevando che la relazione tecnica aveva esaminato il trend demografico e indicato il patrimonio edilizio esistente e le zone di completamento come sufficienti a fronteggiare eventuali esigenze future. La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza dell’infondatezza delle impugnazioni e dell’assenza di un’illegittimità amministrativa.

Norme richiamate

• art. 13 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato quale base normativa della procedura di approvazione della variante generale al PGT.

• art. 12 l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disciplina previgente dell’AT9, che imponeva il coordinamento tra proprietari e un disegno unitario di massima, è stata ritenuta coerente con tale disposizione dalla precedente sentenza passata in giudicato.

• art. 2 l.r. Lombardia n. 31/2014

  La qualificazione urbanistica pregressa come edificabile non comporta automaticamente l’assimilazione dell’area a suolo consumato né garantisce la conservazione dell’edificabilità.

• art. 5, comma 9, l.r. Lombardia n. 31/2014

  Attribuisce ai Comuni la facoltà di confermare determinati piani attuativi non tempestivamente attivati, senza imporre la conservazione di ogni previsione edificatoria non attuata.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito delle memorie delle parti in vista dell’udienza pubblica.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta perché l’atto urbanistico impugnato è stato ritenuto legittimo.

Massime di principio

• Il proprietario di un’area non vanta, di regola, un interesse qualificato alla conservazione della destinazione urbanistica edificatoria; il legittimo affidamento può configurarsi solo in presenza di circostanze specifiche, quali una convenzione di lottizzazione, un accordo con l’amministrazione, un giudicato favorevole sull’edificabilità o altre situazioni concretamente idonee a consolidare un’aspettativa qualificata.
• Le istanze del privato volte a ottenere una modifica della disciplina urbanistica, non accompagnate dalla presentazione degli strumenti attuativi richiesti dalla pianificazione vigente e non seguite da un accordo o da un provvedimento favorevole dell’amministrazione, non generano di per sé un legittimo affidamento sulla conservazione della capacità edificatoria.
• La normativa regionale sul contenimento del consumo di suolo può consentire al Comune di mantenere piani attuativi non attivati, ma non impone la conservazione di ogni previsione edificatoria pregressa, soprattutto quando il piano non sia stato concretamente avviato per mancanza delle condizioni attuative richieste dalla disciplina urbanistica.
• Il giudicato formatosi sulla legittimità delle modalità attuative di un ambito urbanistico impedisce di riproporre, in un successivo giudizio contro una variante, censure fondate sulla pretesa illegittimità o impraticabilità di quelle medesime modalità; l’inattuazione conseguente alla mancata osservanza delle regole attuative non può essere imputata all’amministrazione in assenza di ulteriori elementi.
• La disparità di trattamento in materia urbanistica è configurabile soltanto tra situazioni effettivamente comparabili. La diversa localizzazione degli ambiti, il diverso grado di urbanizzazione, l’avvenuta attuazione o l’esistenza di un piano attuativo già avviato e approvato possono giustificare una differente disciplina nella pianificazione sopravvenuta.
• Le osservazioni dei privati agli strumenti urbanistici costituiscono un apporto partecipativo e non danno luogo, in caso di rigetto, a un obbligo di motivazione analitica su ogni singola deduzione, purché la scelta pianificatoria sia sorretta da autonome e coerenti ragioni istruttorie e motivazionali.

Come è indicizzato