Sentenza n. 7360/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Lombardia, Sez. V, n. 1878/2025, che aveva respinto il ricorso contro la decadenza dalle concessioni. Ha articolato sei motivi: 1) la delibera comunale n. 31/2021, adottata durante l’emergenza Covid, avrebbe dovuto esonerarla dalla fideiussione per la rateazione dei canoni del 2022, poiché il debito era maturato nel periodo agevolato e l’istanza unica del 2023 era stata presentata su indicazione del Comune; 2) il procedimento sarebbe stato carente sotto il profilo partecipativo e contrario a buon andamento, buona fede e legittimo affidamento: il Comune non avrebbe risposto tempestivamente alle precedenti richieste di rateazione, avrebbe indicato tardivamente la necessità della garanzia e avrebbe archiviato l’istanza prima della scadenza della proroga, senza preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; 3) sarebbe illegittimo il rifiuto della fideiussione emessa da Fin Cassa, società di mutuo soccorso, che la società riteneva abilitata a prestarla; 4) il rapporto con Leonardo 3, relativo alla mostra “Il Mondo di Leonardo”, sarebbe stato una collaborazione e non una sub-concessione; in ogni caso, il patrocinio comunale avrebbe implicato un’autorizzazione tacita; 5) le contestazioni edilizie e antincendio sarebbero state travisate, riguarderebbero in parte opere preesistenti o di terzi e sarebbero state in parte superate o regolarizzate; la decadenza sarebbe sproporzionata; 6) il Comune avrebbe dovuto ponderare la minore gravità delle violazioni e la non diretta responsabilità della concessionaria, scegliendo una misura meno incisiva. La società aveva inoltre contestato in primo grado la richiesta degli interessi legali sui canoni. In appello ha chiesto anche il rinvio dell’udienza per il recente avvicendamento dei difensori.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto preliminarmente la richiesta di rinvio: ai sensi dell’art. 73, comma 1-bis, c.p.a., il mutamento dei difensori non integrava ragioni eccezionali, poiché le censure e la strategia processuale erano già state compiutamente esposte e il rinvio non era necessario per esercitare il diritto di difesa. Nel merito, ha respinto tutti i motivi. La delibera n. 31/2021 accordava l’agevolazione ai debitori che presentassero la domanda entro il 31 dicembre 2022, senza distinguere in base alla data di maturazione del credito; essendo stata l’istanza unica presentata nel 2023, si applicava l’obbligo di garanzia previsto dall’art. 13, comma 9, del regolamento comunale. Non risultava violata la partecipazione procedimentale: la concessionaria aveva rinunciato alle precedenti istanze e presentato una richiesta unica; il Comune aveva comunicato già il 5 marzo 2024 la necessità della fideiussione e reiterato la richiesta il 6 giugno, lasciando oltre 90 giorni per reperirla. L’archiviazione definitiva risultava adottata il 20 giugno 2024, dopo la scadenza della proroga fissata al 19 giugno. La garanzia di Fin Cassa era inidonea: la società di mutuo soccorso non era iscritta all’albo previsto per gli operatori abilitati al rilascio di garanzie in favore di enti pubblici, e le attività consentite dalla disciplina delle società di mutuo soccorso non comprendevano il rilascio di fideiussioni. La morosità dei canoni 2022, pari a euro 2.875.623,97 e protratta oltre 90 giorni, costituiva inoltre autonoma causa di decadenza ai sensi dell’art. 4 del capitolato, anche a prescindere dalla validità della garanzia. Il contratto con Leonardo 3 attribuiva a quest’ultima l’uso autonomo di 609 mq compresi nella concessione, con accollo di utenze e manutenzione, partecipazione ai profitti e gestione autonoma delle pratiche amministrative: gli elementi dimostravano una sub-concessione non autorizzata, causa di decadenza ai sensi dell’art. 13.2 del capitolato. Il patrocinio comunale, anteriore alla stipula del contratto del 26 giugno 2023 e riferito a un’iniziativa culturale, non provava una consapevole autorizzazione alla sub-concessione. Le violazioni edilizie e antincendio risultavano documentate; alcune non erano state rimosse e le regolarizzazioni successive alla decadenza non ne potevano pregiudicare la legittimità. In particolare permanevano criticità nell’impianto idrico antincendio e impianti di climatizzazione non autorizzati nel sottotetto, con rischio per la sicurezza. Considerati anche la morosità e il rapporto di sub-concessione non autorizzato, la decadenza era proporzionata e sorretta da plurime ragioni autonome; non sussisteva violazione della leale cooperazione. Sentenza del TAR confermata; appello respinto e appellante condannata alle spese, liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Anche alla luce delle deduzioni della parte appellata si deve ritenere che le circostanze di fatto addotte dalla parte appellante a sostegno della richiesta non siano idonee ad integrare le eccezionali ragioni che, sole, consentirebbero l’accoglimento della richiesta, ai sensi dell’art. 73, comma 1 bis, del c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza è ammesso solo in presenza di ragioni eccezionali; il cambio dei difensori non basta se la difesa è già stata pienamente esercitata.

• delibera del Consiglio comunale di Milano n. 31 dell’8 aprile 2021

  Depone in favore della detta interpretazione la chiarezza del dato testuale che da un lato, senza possibilità di equivoci, individua, quale termine ultimo per la presentazione della domanda di rateazione, la data del 31 dicembre del 2022; dall’altro, con un silenzio parimenti eloquente, non seleziona, fra quelli che possono fruire dei privilegi, i debiti in ragione della data in cui essi sono sorti.

  L’agevolazione Covid dipendeva dalla presentazione della domanda entro il 31 dicembre 2022 e riguardava i debitori in quel periodo, indipendentemente dalla data di maturazione del credito; le deroghe non si estendono oltre i casi previsti.

• art. 13, comma 9, del Regolamento del commercio del Comune di Milano

  In altre parole, con quel provvedimento, la Giunta ha inteso dare un sostegno a tutti gli operatori economici, indebitati in forza di un titolo obbligatorio, indipendentemente dalla sua data di maturazione, per il tempo ivi previsto nel quale era molto probabile si registrasse una mancanza di liquidità.

  Fuori dal periodo di efficacia dell’agevolazione della delibera n. 31/2021 trova applicazione la disciplina ordinaria del regolamento comunale, compreso l’obbligo di garanzia previsto dall’art. 13, comma 9, per la rateazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Infine neppure è provato che il provvedimento sia stato emesso prima della scadenza della proroga, concessa al 19 giugno del 2024. Infatti, il formale e definitivo provvedimento di archiviazione dell’istanza di rateazione reca la data del 20 giugno del 2024, ossia un giorno dopo la scadenza di detto termine.

  La censura relativa alla mancata osservanza del termine di proroga è stata respinta perché l’archiviazione definitiva è intervenuta dopo la scadenza. La sentenza non formula una distinta interpretazione generale dell’obbligo di preavviso di rigetto.

• art. 1 l. 348/1982

  In tema di costituzione di garanzie fideiussorie in favore dello stato e di enti pubblici gli artt. 1 della l. n. 348 del 1982 e 106 del D. Lgs. 385 del 1993 (cd. T.U.B.) abilitano al rilascio dei suddetti titoli i soli enti iscritti all’albo unico di cui al citato art. 106, al quale sono ammessi solo quegli operatori che possiedono specifici requisiti finanziari e organizzativi, ivi previsti.

  Le garanzie fideiussorie in favore di enti pubblici possono essere rilasciate soltanto dagli operatori abilitati e iscritti all’albo previsto dalla disciplina richiamata.

• art. 106 d.lgs. 385/1993

  In tema di costituzione di garanzie fideiussorie in favore dello stato e di enti pubblici gli artt. 1 della l. n. 348 del 1982 e 106 del D. Lgs. 385 del 1993 (cd. T.U.B.) abilitano al rilascio dei suddetti titoli i soli enti iscritti all’albo unico di cui al citato art. 106, al quale sono ammessi solo quegli operatori che possiedono specifici requisiti finanziari e organizzativi, ivi previsti.

  L’iscrizione all’albo unico degli intermediari finanziari, subordinata ai requisiti previsti, è condizione per rilasciare garanzie fideiussorie a favore di enti pubblici.

• l. 3818/1886

  Tipizzazione che, a sua volta, è imposta dalla normativa, in ragione delle peculiari caratteristiche e prerogative riconosciute, dal nostro ordinamento, alle società di mutuo soccorso, e che preclude, tra le altre, la possibilità di rilasciare garanzie fideiussorie, perché – contrariamente a quanto sostenuto dalla doglianza in esame – quest’attività non è suscettibile di rientrare in alcuna di quelle contemplate dalla norma.

  Le società di mutuo soccorso possono svolgere soltanto le attività tipizzate dalla legge; il rilascio di fideiussioni non rientra fra queste attività.

• art. 23, comma 1, d.lgs. 179/2012

  Infatti, a tacer del fatto che, per quest’ultima tipologia di erogazioni è comunque richiesto dalla norma lo stato di “gravissimo disagio del mutuato”, così come del fatto che lo status di socio dell’appellante non risulta provato, quelle descritte dalla norma rappresentano erogazioni liberali, che possono essere concesse, a garanzia dei soci, nei limiti delle disponibilità di bilancio (vedasi il citato comma 1 dell’art. 23 del d. lgs. n. 179 del 2012).

  Le prestazioni delle società di mutuo soccorso sono erogazioni liberali, riservate ai soci e limitate dalle disponibilità di bilancio, e non possono essere convertite in attività di rilascio di garanzie fideiussorie.

• art. 345 d.lgs. 209/2005

  A tacer dell’ulteriore fatto che, in questo caso, il mancato rispetto del limite di cui all’art. 345 del codice delle assicurazioni (d. lgs. n.209/2005) imporrebbe, pena l’inefficacia della relativa operazione, a quella società di trasformarsi in mutua assicuratrice, a tutto concedere, configurazione che non risulta avere assunto.

  L’esercizio dell’attività assicurativa oltre i limiti consentiti richiede la trasformazione in mutua assicuratrice; in difetto, l’operazione è inefficace.

• art. 4 del capitolato/contratto delle concessioni

  E poiché questo solo fatto dell’inadempimento, a norma del capitolato/contratto posto a base delle concessioni, all’art. 4 giustificava, essendosi il relativo insoluto protrattosi per oltre 90 giorni, la decadenza dalla concessione, è evidente che, anche a voler ritenere valida la suddetta polizza, ma così non è, comunque l’argomento non sarebbe dirimente.

  Il mancato pagamento dei canoni protratto oltre 90 giorni costituisce, secondo la clausola concessoria, autonoma causa di decadenza.

• art. 13.2 del capitolato di concessione

  Anche in questo caso, dunque, è venuta irrimediabilmente a configurarsi una causa automatica di decadenza, prevista, per questa ipotesi, dall’art. 13.2 del capitolato di concessione, che per l’appunto prevede la decadenza del concessionario in caso di stipulazione di una sub-concessione non autorizzata.

  La stipulazione di una sub-concessione non autorizzata comporta la decadenza prevista dal capitolato.

Massime di principio

• Un’agevolazione regolamentare eccezionale in materia di rateazione, circoscritta a un periodo entro il quale deve essere presentata la domanda, non si estende alle istanze successive solo perché il debito è maturato durante il periodo agevolato; la deroga opera nei limiti temporali e soggettivi risultanti dal testo della disciplina.
• Il rilascio di fideiussioni a favore di enti pubblici è riservato agli operatori abilitati dalla normativa di settore e iscritti all’albo previsto; una società di mutuo soccorso non può offrire tale garanzia se l’attività non rientra fra quelle tipizzate per la sua forma giuridica.
• Ai fini della qualificazione di un rapporto come sub-concessione rilevano le modalità sostanziali di godimento del bene: la messa a disposizione autonoma di spazi, la partecipazione economica allo sfruttamento, l’assunzione di costi e la gestione indipendente delle pratiche possono dimostrare una sub-fruizione anche se il contratto è denominato collaborazione.
• Il patrocinio pubblico a un’iniziativa culturale non equivale, di per sé, all’autorizzazione tacita di una sub-concessione: occorrono elementi univoci che dimostrino la conoscenza dell’oggetto e delle condizioni concrete del rapporto da parte dell’amministrazione competente.
• La legittimità della decadenza concessoria va valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione; gli interventi di regolarizzazione successivi non eliminano retroattivamente le violazioni poste a fondamento dell’atto.
• Quando la decadenza è sorretta da più cause autonome, fra cui morosità protratta oltre il termine contrattuale, sub-concessione non autorizzata e violazioni edilizie o di sicurezza non meramente formali, la pluralità e la gravità degli inadempimenti possono giustificare la misura anche sotto il profilo della proporzionalità.

Come è indicizzato