Sentenza n. 140/2026 - Bolzano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, collocatasi al primo posto con il punteggio complessivo di 100 e con un compenso provvigionale di euro 160.457,96, impugnava il giudizio di anomalia, l'esclusione e gli atti conseguenti. Con il primo motivo contestava l'avvio della verifica di anomalia, deducendo che il disciplinare, mediante il richiamo alle Linee guida provinciali, avrebbe escluso tale verifica quando le offerte ammesse fossero state meno di cinque; lamentava inoltre la violazione della parità di trattamento per la mancata sottoposizione a verifica dell'offerta della concorrente classificata seconda. Con il secondo motivo censurava la valutazione negativa dei giustificativi, sostenendo di avere adeguatamente dimostrato la sostenibilità dei costi e dei ricavi, inclusa la percentuale di recupero del 35% indicata dalla stessa stazione appaltante nella lex specialis. Con il terzo motivo contestava il giudizio sulla marginalità dell'offerta e sui costi del personale, rilevando che l'utile, seppure contenuto, era positivo e che il servizio aveva natura intellettuale, senza specifica previsione nella lex specialis dei costi della manodopera. Deduceva altresì l'illegittimità derivata degli eventuali atti di aggiudicazione e chiedeva, in caso di stipula, la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro.

La decisione

Il ricorso è stato accolto quanto all'annullamento degli atti impugnati. Il primo motivo è stato respinto: il richiamo del disciplinare alla Linea guida PAB n. 2 è stato qualificato come refuso, poiché tale atto riguarda le garanzie provvisoria e definitiva, mentre la disciplina dell'anomalia è contenuta nella Linea guida PAB n. 7. Il testo tedesco del disciplinare, più preciso, confermava il riferimento alla Linea guida n. 7. Quest'ultima non escludeva in assoluto la verifica per le gare con meno di cinque offerte, consentendo al RUP di attivarla qualora il prezzo apparisse anomalo. La scelta di procedere alla verifica era quindi riconducibile al potere discrezionale del RUP; non è stata ravvisata neppure una sufficiente dimostrazione della disparità di trattamento rispetto alla seconda concorrente. Sono stati invece accolti il secondo e il terzo motivo. Il giudizio di anomalia deve essere complessivo e sintetico, non atomistico, ed è sindacabile quando manifestamente illogico, irragionevole o arbitrario; in caso di esito negativo occorre una motivazione rigorosa e analitica. Il RUP ha illegittimamente contestato la percentuale di recupero del 35%, coincidente con la stima posta dalla stessa amministrazione a base della gara, senza motivare il mutamento di valutazione né poter trasferire sull'operatore l'onere di dimostrare la fondatezza di un parametro elaborato dalla stazione appaltante. È stata inoltre ritenuta illegittima la valutazione della marginalità, fondata sulla modestia dell'utile positivo e sul rischio di una sua riduzione, poiché non esiste una soglia minima automatica di utile al di sotto della quale l'offerta diviene anomala, salvo il margine nullo; dovevano essere considerati anche i vantaggi economici e imprenditoriali indiretti dell'aggiudicazione. Il giudizio sui costi del personale è risultato anch'esso carente, poiché il disciplinare qualificava il servizio come intellettuale e non richiedeva l'indicazione dei costi della manodopera; le giustificazioni organizzative fornite dalla ricorrente non sono state adeguatamente confutate. È stata quindi annullata l'esclusione e disposta, quale reintegrazione in forma specifica, la prosecuzione della gara con l'aggiudicazione alla ricorrente, salvo le verifiche di legge. Le domande di declaratoria di inefficacia e di subentro sono state respinte perché non risultava provata la stipulazione del contratto. L'Azienda Sanitaria è stata condannata alle spese per euro 3.000, mentre le spese sono state compensate nei confronti della Provincia autonoma e della controinteressata non costituite.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Disciplina la verifica dell'anomalia dell'offerta e il giudizio sui chiarimenti forniti dall'operatore economico.

• art. 30 l.p. n. 16/2015

  1) Le amministrazioni aggiudicatrici valutano la congruità delle offerte se queste appaiono anormalmente basse. [...] 2) Il RUP/La RUP impone agli operatori economici di fornire spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte, se queste appaiono anormalmente basse, e valuta le informazioni fornite consultando l’offerente. Egli/Essa può respingere l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello del prezzo o dei costi proposti.

  Il RUP può attivare la verifica quando l'offerta appare anormalmente bassa e può respingerla soltanto se le giustificazioni non ne dimostrano sufficientemente la sostenibilità.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale disciplina del criterio di aggiudicazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del minor prezzo.

• art. 33 l.p. n. 16/2015

  Richiamato quale base normativa del criterio di aggiudicazione utilizzato nella procedura.

• art. 97 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato quale espressione normativa del principio di conservazione degli atti e della necessità di interpretare le clausole in modo da attribuire loro un effetto utile.

• art. 1367 c.c.

  Richiamato come criterio interpretativo applicabile anche agli atti amministrativi e alla lex specialis, imponendo di preferire il significato che conserva l'effetto della clausola.

• art. 121, comma 2, c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente per la domanda di inefficacia del contratto e di subentro; le relative domande sono state respinte per l'assenza di prova della stipulazione.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati quali disposizioni processuali applicabili al giudizio in materia di contratti pubblici.

Massime di principio

• Nelle gare pubbliche, il richiamo erroneo della lex specialis a una linea guida inconferente può essere superato mediante interpretazione conservativa quando il complessivo contenuto della disciplina, anche attraverso il raffronto con la versione bilingue più precisa, consenta di individuare senza ambiguità la fonte pertinente e di preservare l'effetto utile delle clausole.
• La disciplina che prevede il calcolo della soglia di anomalia in presenza di almeno cinque offerte non esclude necessariamente il potere del RUP di attivare, anche con un numero inferiore di offerte, una verifica discrezionale quando il prezzo appaia concretamente anormalmente basso.
• La verifica dell'anomalia deve riguardare l'affidabilità complessiva dell'offerta con valutazione sintetica e non atomistica delle singole voci; il giudizio negativo, essendo immediatamente espulsivo, deve essere sorretto da motivazione rigorosa e analitica.
• La stazione appaltante non può contestare, senza adeguata motivazione, la sostenibilità di un parametro economico coincidente con una stima da essa stessa fissata nella lex specialis e utilizzata per determinare la base d'asta, trasferendo sull'offerente l'onere di dimostrarne la fondatezza.
• Salvo il caso di utile pari a zero, non è predeterminabile una soglia minima di utile al di sotto della quale l'offerta debba essere considerata anomala; anche un utile modesto può essere giustificato da vantaggi economici o imprenditoriali ulteriori, purché l'offerta risulti complessivamente affidabile.
• Nel giudizio di anomalia relativo a un servizio intellettuale, la stazione appaltante deve confrontarsi concretamente con il modello organizzativo e con le giustificazioni dell'operatore; non può fondare l'esclusione su una mera contestazione del costo del personale quando la lex specialis non imponeva l'indicazione dei costi della manodopera e il concorrente ha illustrato un'organizzazione compatibile con l'esecuzione del servizio.

Come è indicizzato