Sentenza n. 243/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di licenza prefettizia ex art. 134 T.U.L.P.S., aveva ricevuto dal Comune un affidamento temporaneo del servizio ispettivo a ronda, in un periodo caratterizzato da un incremento dei furti. La Prefettura, a seguito di un controllo della Questura, contestava alla società: da un lato, l'esecuzione di un generico controllo del territorio, attività riservata alle Forze dell'ordine e non riconducibile alla vigilanza privata; dall'altro, la difformità tra i turni programmati e l'effettivo impiego di una guardia particolare giurata in due giornate. La ricorrente deduceva: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e del contraddittorio procedimentale, per l'acquisizione di ulteriori informazioni della Questura dopo la presentazione delle osservazioni; violazione degli artt. 133 e 134 T.U.L.P.S., dell'art. 256-bis del regolamento di esecuzione e del d.m. n. 269/2010, nonché travisamento, difetto di istruttoria e manifesta illogicità, sostenendo che il servizio riguardasse esclusivamente 36 immobili comunali individuati in un contratto integrativo e non il controllo generale del territorio; difetto di istruttoria e violazione della proporzionalità con riferimento all'irregolarità dei turni, ritenuta episodica e riconducibile a un errore materiale; violazione dell'art. 137 T.U.L.P.S., difetto di motivazione, illogicità e violazione dei principi di proporzionalità e gradualità della sanzione, in quanto l'incameramento di 75.000 euro, pari a oltre un terzo della cauzione di 200.000 euro, sarebbe stato eccessivo rispetto alla durata e al valore del contratto, pari a circa 4.000 euro mensili.

La decisione

Il Collegio ha respinto le censure relative alla legittimità dell'incameramento nella sua genesi. Ha ritenuto che la vigilanza privata sia limitata alla custodia di beni mobili o immobili per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali, senza esercizio di pubbliche funzioni o svolgimento di attività riservate alle Forze di polizia. Nel caso concreto, lo stesso oggetto del servizio e il contesto dell'incremento dei furti dimostravano che l'operazione mirava a rafforzare la sicurezza generale del territorio; inoltre, tra i 36 obiettivi indicati nel contratto integrativo figuravano immobili per i quali la vigilanza spettava alle Forze di polizia e le strutture interessate non risultavano a conoscenza dell'operazione. Anche l'irregolarità nella registrazione dei turni poteva concorrere a integrare l'inadempimento agli obblighi connessi alla licenza. Il potere prefettizio di disporre l'incameramento, totale o parziale, della cauzione è stato ritenuto sindacabile solo nei limiti dell'irragionevolezza. È stata respinta la censura sul contraddittorio: l'art. 10-bis l. 241/1990 riguarda i procedimenti a istanza di parte e non il procedimento d'ufficio, di natura punitiva; in ogni caso, la società aveva ricevuto la comunicazione di avvio e aveva presentato osservazioni. L'acquisizione di ulteriori informazioni della Questura è stata considerata integrazione istruttoria, non lesiva del contraddittorio. È stata invece ritenuta fondata la censura sulla quantificazione della cauzione. La Prefettura avrebbe dovuto considerare che la condotta della società era stata in parte determinata da decisioni illegittime del Comune, che aveva predisposto un contratto avente a oggetto prestazioni riservate alle Forze di polizia. Avrebbe quindi dovuto motivare adeguatamente il quantum dell'incameramento e valutare una misura meno afflittiva, anche mediante l'incameramento parziale di una cauzione di importo inferiore. Il ricorso è stato accolto limitatamente alla quantificazione, con obbligo della Prefettura di rideterminarsi nei limiti indicati in motivazione, e respinto per il resto. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza parziale.

Norme richiamate

• artt. 133 e 134 T.U.L.P.S. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773)

  La vigilanza privata riguarda la vigilanza e custodia di beni per l'autotutela dei diritti patrimoniali e non può implicare l'esercizio di pubbliche funzioni o di attività riservate alle Forze di polizia.

• art. 256-bis R.D. 6 maggio 1940, n. 635

  sono disciplinate dagli articoli 133 e 134 della legge tutte le attività di vigilanza e custodia di beni mobili o immobili per la legittima autotutela dei diritti patrimoniali ad essi inerenti, che non implichino l'esercizio di pubbliche funzioni o lo svolgimento di attività che disposizioni di legge o di regolamento riservano agli organi di polizia

  La vigilanza privata è legittima solo se funzionale all'autotutela patrimoniale su beni determinati e non si traduce in controllo generale del territorio o prevenzione della criminalità, riservati alla polizia.

• art. 137 T.U.L.P.S. (R.D. 18 giugno 1931, n. 773)

  Il Prefetto, nel caso di inosservanza, dispone con decreto che la cauzione, in tutto o in parte, sia devoluta all'erario dello Stato

  La cauzione garantisce tutte le obbligazioni inerenti all'esercizio dell'attività e il rispetto delle condizioni della licenza; il Prefetto può disporne l'incameramento totale o parziale, ma la quantificazione è sindacabile quando trasmodi nell'irragionevolezza e deve essere adeguatamente motivata.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda

  La disposizione si applica ai procedimenti a istanza di parte e non a un procedimento d'ufficio di natura punitiva; nel caso concreto, comunque, il contraddittorio è stato garantito dalla comunicazione di avvio e dalla possibilità di presentare osservazioni.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La censura relativa alla violazione del contraddittorio procedimentale è stata respinta, poiché la società era stata informata dell'avvio del procedimento e aveva potuto presentare osservazioni.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  L'ordinanza cautelare ha fissato l'udienza di merito per la sollecita definizione del giudizio.

Massime di principio

• L'attività di vigilanza privata è legittima soltanto quando consiste nella vigilanza e custodia di beni mobili o immobili determinati, finalizzata all'autotutela dei diritti patrimoniali, e non può estendersi al controllo generale del territorio, alla tutela dell'ordine pubblico o alla prevenzione dei reati, attività riservate alle Forze di polizia.
• L'inosservanza delle obbligazioni inerenti alla licenza prefettizia, comprese le regole operative e la corretta gestione dei turni di servizio, può giustificare l'incameramento totale o parziale della cauzione prevista dall'art. 137 T.U.L.P.S., anche quando la condotta possa assumere ulteriore rilievo quale abuso delle prerogative autorizzate.
• La scelta prefettizia di incamerare la cauzione è espressione di discrezionalità amministrativa ed è sindacabile dal giudice amministrativo quando risulti irragionevole; la quantificazione dell'importo deve essere motivata e proporzionata alla gravità delle violazioni e alle circostanze concrete, comprese eventuali condotte illegittime dell'amministrazione che abbiano contribuito alla violazione.
• Nei procedimenti d'ufficio di natura punitiva non trova applicazione l'art. 10-bis l. 241/1990, previsto per i procedimenti a istanza di parte; il contraddittorio procedimentale è comunque assicurato quando l'interessato riceve la comunicazione di avvio e può presentare osservazioni prima dell'adozione della decisione.
• L'acquisizione, dopo la presentazione delle osservazioni dell'interessato, di ulteriori elementi istruttori da parte dell'amministrazione non determina di per sé la violazione del contraddittorio, se l'attività istruttoria è diretta a verificare i presupposti della misura e non altera il nucleo sostanziale della contestazione.

Come è indicizzato