Sentenza n. 13758/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019, la determinazione della Regione Sardegna e, con motivi aggiunti, ulteriori provvedimenti delle Regioni Piemonte e Liguria recanti gli elenchi delle aziende obbligate al ripiano e gli importi dovuti. Ha dedotto: violazione delle disposizioni legislative sul finanziamento sanitario e sul payback, della legge n. 241/1990 e dello Statuto del contribuente; violazione dei principi di buona amministrazione, affidamento, trasparenza, ragionevolezza, parità di trattamento ed economicità; omessa comunicazione di avvio e mancata partecipazione procedimentale; difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e inattendibilità dei dati utilizzati per il calcolo; illegittimità derivata dall’asserita incostituzionalità del meccanismo di ripiano per violazione degli artt. 3, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell’art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU e dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; violazione dei principi eurounitari di uguaglianza, parità di trattamento, non discriminazione, libertà d’impresa e tutela dell’affidamento; contestazione del calcolo al lordo dell’IVA e senza scorporo dei costi collegati alla fornitura. Con l’ultimo ricorso per motivi aggiunti ha inoltre prospettato l’illegittimità costituzionale dell’art. 7 del d.l. n. 95/2025, relativo alla definizione agevolata del debito, per violazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost.

La decisione

Il TAR ha respinto nel merito le censure rivolte agli atti statali e alla disciplina generale del payback. Ha ritenuto che il meccanismo fosse conoscibile già dal 2015, prima delle gare e della conclusione dei contratti, quanto all’esistenza del tetto di spesa, alle percentuali di ripiano e al criterio proporzionale basato sul fatturato; pertanto non è ravvisabile una lesione dell’affidamento per la successiva determinazione dei tetti regionali. Ha considerato sufficientemente trasparenti e predeterminati i criteri di calcolo fondati sui dati della voce BA0210 del modello CE e sulle fatture contabilizzate, escludendo la necessità di un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese. Ha ritenuto legittimo il calcolo del fatturato al lordo dell’IVA, poiché il Servizio sanitario opera come consumatore finale, e irrilevante lo scorporo dei costi sostenuti dal fornitore. Ha escluso l’illegittimità costituzionale ed eurounitaria del meccanismo, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, e ha escluso che il payback incida sulle gare o modifichi i contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Ha invece dichiarato inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa i motivi aggiunti e la parte del ricorso relativa ai provvedimenti regionali che individuano le aziende obbligate e quantificano i singoli importi: tali atti costituiscono attività vincolata, tecnica, ricognitiva e riepilogativa, priva di esercizio di potere autoritativo, e incidono su un diritto soggettivo di natura patrimoniale. La controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. La questione di costituzionalità dell’art. 7 del d.l. n. 95/2025 è stata ritenuta irrilevante, perché la società non ha aderito alla definizione agevolata, e comunque manifestamente infondata, trattandosi di un beneficio facoltativo che non impedisce la tutela giurisdizionale. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito

  superamento del tetto di spesa rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA

  La disposizione predetermina il meccanismo del payback, le percentuali di ripiano, i criteri di calcolo e il ruolo delle amministrazioni statali e regionali; le Regioni svolgono attività attuative e vincolate.

• art. 1, commi 586 e 587, legge 23 dicembre 2014, n. 190

  Richiamato tra i parametri legislativi dedotti dalla ricorrente; il giudice non ne ha ravvisato la violazione.

• art. 1, commi 548-552, legge 28 dicembre 2015, n. 208

  Richiamato tra i parametri legislativi dedotti dalla ricorrente; il giudice non ne ha ravvisato la violazione.

• art. 1, commi 390 e 392, legge 11 dicembre 2016, n. 232

  Richiamato tra i parametri legislativi dedotti dalla ricorrente; il giudice non ne ha ravvisato la violazione.

• art. 1, comma 1, decreto ministeriale 6 luglio 2022

  Individua i dati di costo del modello CE consolidato regionale, voce BA0210, come base per la certificazione del superamento del tetto.

• art. 3, decreto ministeriale 6 ottobre 2022

  Affida agli enti del servizio sanitario la ricognizione delle fatture e il calcolo del fatturato annuo di ciascuna azienda al lordo dell’IVA.

• art. 4, decreto ministeriale 6 ottobre 2022

  Attribuisce alle Regioni la verifica della coerenza dei dati e l’adozione degli elenchi delle aziende e degli importi, in attività vincolata e meramente attuativa.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Non impongono, nel sistema del payback, un contraddittorio generalizzato con tutte le imprese interessate.

• art. 3 l. 241/1990

  I criteri normativi e ministeriali sono stati ritenuti sufficienti a rendere comprensibile il procedimento di calcolo.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria della giurisdizione.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, sicché il riparto va determinato secondo la natura della situazione giuridica sostanziale.

• art. 7, commi 1 e 2, d.l. 30 giugno 2025, n. 95, convertito dalla l. 8 agosto 2025, n. 118

  Prevede una definizione agevolata facoltativa del debito da payback; la questione di costituzionalità è irrilevante per chi non intenda avvalersene e comunque non manifestamente fondata.

• artt. 3, 24, 41, 42, 53, 97 e 117, comma 1, Cost.

  Le censure costituzionali sono state respinte o ritenute irrilevanti, alla luce della legittimità del meccanismo e della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024.

• art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU

  La disciplina del payback non è stata ritenuta lesiva della tutela patrimoniale convenzionale.

• artt. 16 e 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Le censure eurounitarie relative alla libertà d’impresa, uguaglianza e proporzionalità sono state ritenute infondate.

Massime di principio

• Nel sistema del payback per i dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018, l’esistenza del tetto di spesa, l’obbligo di ripiano, le percentuali a carico dei fornitori e il criterio proporzionale basato sul fatturato erano conoscibili già dal 2015; la successiva determinazione dei tetti regionali non viola, per ciò solo, il legittimo affidamento delle imprese che partecipano alle gare e stipulano i contratti di fornitura.
• Il calcolo del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici può essere fondato sui dati della voce BA0210 del modello CE e sul fatturato risultante dalle fatture contabilizzate, computato al lordo dell’IVA, quando il Servizio sanitario opera come consumatore finale.
• Le Regioni e le Province autonome, nell’adozione degli elenchi delle aziende soggette al payback e nella quantificazione delle relative quote, svolgono attività vincolata, tecnica, ricognitiva e riepilogativa, senza margini di discrezionalità e senza esercizio di potere autoritativo, se si limitano ad applicare i dati e i criteri già stabiliti dalla legge e dagli atti statali.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo dell’importo individuale del payback regionale riguardano un rapporto obbligatorio paritario e un diritto soggettivo patrimoniale; pertanto appartengono alla giurisdizione ordinaria, non a quella amministrativa, quando non venga contestato l’esercizio di un potere autoritativo.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura, incidendo sulla situazione patrimoniale complessiva dell’impresa e non sull’entità della fornitura o sul prezzo contrattuale; non altera quindi, per ciò solo, l’esito delle gare pubbliche.
• Una questione di legittimità costituzionale relativa a una definizione agevolata è irrilevante quando il debitore dichiari di non volersene avvalere; la scelta di non aderire consente di contestare integralmente il debito, mentre l’adesione comporta gli effetti previsti dalla legge sulla controversia.

Come è indicizzato