Sentenza n. 2707/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui il GSE aveva annullato d’ufficio l’accoglimento di una RVC e richiesto la restituzione degli incentivi, deducendo l’illegittimo esercizio del potere di annullamento, l’incongruità del termine di dieci giorni concesso per produrre osservazioni e documentazione, l’infondatezza dei rilievi tecnici e documentali formulati dal Gestore, la violazione dei limiti dei poteri di verifica e controllo, l’applicazione retroattiva di chiarimenti operativi, la violazione della disciplina sui controlli a campione e dei principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e proporzionalità. In appello ha censurato, tra l’altro, la qualificazione dell’intervento del GSE come esercizio di poteri di verifica e controllo anziché come autotutela decisoria, nonché l’imposizione di un onere sproporzionato: nell’arco di due giorni il Gestore aveva avviato sette procedimenti analoghi, riguardanti complessivamente 111 RVC e una mole molto rilevante di documenti, concedendo sempre il termine di dieci giorni. La società ha inoltre dedotto che la documentazione richiesta non era specificamente contemplata dalle Linee Guida EEN 9/11 e che il mancato invio di osservazioni non poteva giustificare l’annullamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha qualificato il provvedimento del GSE come esercizio del potere di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. 241/1990, valorizzando sia la qualificazione formale dell’atto sia il suo contenuto sostanziale: il GSE aveva proceduto a una rivalutazione della documentazione già acquisita nel procedimento originario, senza contestare falsità o non veridicità delle dichiarazioni, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti. Il provvedimento non costituiva quindi un mero controllo successivo sulla corretta esecuzione dell’intervento. Il Collegio ha inoltre ritenuto sproporzionato il termine di dieci giorni, poiché le richieste erano state concentrate in sette procedimenti avviati in soli due giorni e riguardavano complessivamente 111 RVC, traducendosi in una serie numericamente anomala di adempimenti. La simultaneità delle comunicazioni è stata ritenuta sintomatica di un controllo massivo e generalizzato sull’attività dell’operatore, incompatibile con la disciplina dei controlli a campione, che devono riguardare la singola richiesta o il singolo progetto ed essere svolti in modo equo e in contraddittorio. L’annullamento disposto soltanto perché la società non aveva presentato osservazioni è stato quindi ritenuto illegittimo. Anche la richiesta di restituzione degli incentivi, qualificata come atto di autotutela esecutiva, è stata annullata in via derivata per gli stessi vizi dell’atto presupposto. Le ulteriori censure sono state assorbite. Sono stati annullati entrambi i provvedimenti impugnati in primo grado; le domande di accertamento e di condanna sono state ritenute soddisfatte dall’annullamento. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il provvedimento formalmente qualificato come annullamento d’ufficio e sostanzialmente diretto a rivalutare la documentazione già esaminata costituisce esercizio del potere di autotutela decisoria, soggetto ai relativi presupposti e limiti.

• art. 1 l. 241/1990

  L’attività amministrativa, comprese le verifiche del GSE, deve rispettare i principi di imparzialità, economicità, trasparenza e proporzionalità, oltre ai principi dell’ordinamento europeo.

• art. 14 delibera EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  I controlli sui progetti relativi ai certificati bianchi devono svolgersi a campione, con riferimento a singole richieste o progetti, in contraddittorio e per verificare la corretta esecuzione tecnica e amministrativa di specifici interventi; non possono trasformarsi in controlli massivi e generalizzati sull’intera attività di un operatore.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disposizione è richiamata in relazione ai limiti dei poteri di verifica e controllo del GSE e alle modifiche legislative sopravvenute, ma la decisione è fondata principalmente sulla qualificazione dell’atto come autotutela e sulla violazione dei principi di proporzionalità e dei limiti dei controlli a campione.

• art. 56 d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Richiamato per la modifica dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, nell’ambito della censura relativa alla disciplina sopravvenuta dei poteri di verifica e controllo del GSE.

Massime di principio

• Quando un gestore pubblico qualifica formalmente un atto come annullamento d’ufficio e, sostanzialmente, rivaluta la documentazione già acquisita nel procedimento originario senza contestare falsità, non veridicità, inadempimenti o sopravvenuta carenza dei requisiti, l’intervento costituisce autotutela decisoria e deve rispettare i presupposti e i limiti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• I controlli sui progetti ammessi a incentivi mediante certificati bianchi devono essere svolti a campione, con riferimento a singole richieste o specifici progetti, in modo equo e in contraddittorio; il gestore non può trasformarli in un controllo massivo, invasivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore economico.
• È sproporzionato il termine assegnato per osservazioni e integrazioni documentali quando, attraverso una pluralità di procedimenti formalmente distinti ma avviati simultaneamente, l’amministrazione impone al destinatario una quantità eccezionale di adempimenti documentali che non può essere ragionevolmente assolta nel termine concesso.
• L’annullamento d’ufficio non può essere legittimamente disposto soltanto perché il destinatario non ha presentato osservazioni entro un termine incongruo, soprattutto quando la mancata partecipazione sia stata determinata dall’onere documentale sproporzionato imposto dall’amministrazione.
• L’atto con cui viene richiesta la restituzione di incentivi in esecuzione dell’annullamento dell’atto di ammissione ai benefici è affetto in via derivata dai medesimi vizi dell’atto presupposto.

Come è indicizzato