Sentenza n. 3793/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società, titolare di un impianto fotovoltaico di 990 kW ammesso agli incentivi del D.M. 5 maggio 2011, ha impugnato la decadenza integrale disposta dal GSE dopo che il procedimento penale aveva accertato l’artificioso frazionamento di un unico parco fotovoltaico in tre impianti, l’inidoneità delle DIA utilizzate in luogo dell’autorizzazione unica regionale e la falsità delle dichiarazioni relative alle date dei lavori e all’idoneità dei titoli edilizi. Con il primo motivo sono stati dedotti la violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, il superamento del termine ragionevole, la mancata ponderazione dell’interesse pubblico e del legittimo affidamento, il travisamento degli esiti del giudizio penale, il difetto di istruttoria e motivazione, l’erronea valutazione dei presupposti e lo sviamento. La società ha sostenuto che il GSE avesse riesaminato fatti già valutati positivamente nel 2017, senza elementi nuovi, e che l’artificioso frazionamento avrebbe potuto giustificare al più una rideterminazione o decurtazione della tariffa. È stata inoltre contestata la mancata autonoma istruttoria del GSE e chiesta, eventualmente, una verificazione o una consulenza tecnica. Con il secondo motivo sono stati dedotti la violazione dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, degli artt. 9 e 13 d.lgs. 231/2001, dei principi di proporzionalità e gradualità, del D.M. 31 gennaio 2014 e del regolamento controlli GSE, sostenendo che la decadenza integrale fosse sproporzionata e che il Gestore non avesse adeguatamente considerato le osservazioni procedimentali della società. La domanda cautelare è stata rinunciata.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha qualificato il provvedimento come decadenza ex art. 42 d.lgs. 28/2011, non come mero annullamento d’ufficio, poiché il GSE aveva acquisito, attraverso il procedimento penale conclusosi con le pronunce di merito e della Cassazione, elementi nuovi e definitivi incidenti sul momento genetico del rapporto incentivante: l’unicità dell’iniziativa economica, l’artificioso frazionamento, l’inidoneità ab origine delle DIA, l’assenza dei requisiti autorizzativi e la non veridicità delle dichiarazioni. Il termine per l’esercizio del potere decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze rilevanti; tale scoperta è stata individuata nel consolidamento degli accertamenti penali, sicché il tempo trascorso non ha reso illegittimo il controllo. La falsa rappresentazione dei fatti imputabile al beneficiario giustifica inoltre il superamento del termine ragionevole, esclude il legittimo affidamento e rende prevalente l’interesse pubblico al recupero di incentivi non spettanti. Il giudice ha escluso che il GSE fosse vincolato alla qualificazione della gravità compiuta dal giudice penale ai fini della scelta della sanzione, distinguendo l’accertamento vincolante dei fatti materiali dalla loro autonoma qualificazione giuridica in sede amministrativa. Ha ritenuto sufficiente l’istruttoria documentale fondata sulle risultanze del processo penale, senza necessità di sopralluogo, verificazione o CTU. Le violazioni accertate, riconducibili alle lettere a) e j) dell’allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014, riguardavano presupposti essenziali per l’accesso all’incentivo, non soltanto la quantificazione della tariffa; ne conseguiva la decadenza integrale, anziché la decurtazione o rideterminazione prevista per il solo artato frazionamento non accompagnato da invalidità dei titoli o falsità documentali. La decadenza è stata qualificata come misura non sanzionatoria ma ripristinatoria, volta a eliminare un beneficio ottenuto in assenza dei requisiti, e quindi non soggetta ai criteri di graduazione delle sanzioni penali o amministrative. Infine, il GSE aveva valutato le osservazioni pertinenti della società, senza essere tenuto a confutarle analiticamente. La società ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 4.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con l'integrale recupero delle somme già erogate, qualora, in esito all'attività di controllo o di verifica documentale, vengano accertate le violazioni rilevanti di cui all'allegato 1, parte integrante del presente decreto.

  La decadenza dagli incentivi è una misura vincolata e ripristinatoria, diretta ad accertare la mancanza dei requisiti oggettivi per l’ammissione al beneficio; dopo la novella del 2020, i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990 rilevano ai fini dell’esercizio del potere, senza mutarne la natura.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole per l’autotutela decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze rilevanti; la disciplina, richiamata dall’art. 42 d.lgs. 28/2011, consente di derogare alla tempistica ordinaria quando il provvedimento sia stato conseguito mediante falsa rappresentazione dei fatti.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La falsa rappresentazione della realtà da parte del privato giustifica il superamento del termine ragionevole per la rimozione del beneficio e impedisce che il beneficiario possa invocare un legittimo affidamento sulla stabilità dell’atto.

• art. 11, comma 1, D.M. 31 gennaio 2014

  Il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con l'integrale recupero delle somme già erogate, qualora, in esito all'attività di controllo o di verifica documentale, vengano accertate le violazioni rilevanti di cui all'allegato 1, parte integrante del presente decreto.

  Le violazioni rilevanti indicate nell’allegato 1, quando incidono sui presupposti essenziali dell’accesso all’incentivo, comportano la decadenza integrale e il recupero delle somme erogate.

• Allegato 1, lettere a) e j), D.M. 31 gennaio 2014

  La presentazione di dati o documenti falsi e la domanda di accesso agli incentivi in assenza dei requisiti autorizzativi costituiscono violazioni rilevanti idonee a determinare la decadenza integrale.

• art. 12, comma 5, D.M. 5 maggio 2011

  La disciplina dell’artato frazionamento consente la decadenza parziale e la rideterminazione della tariffa soltanto quando non siano contestati la validità dei titoli abilitativi e la veridicità delle dichiarazioni; se la condotta incide sull’accesso stesso al beneficio, opera la decadenza integrale.

• art. 10, comma 1, lettera b), l. 241/1990

  L’amministrazione deve valutare le memorie e i documenti dell’interessato se pertinenti all’oggetto del procedimento, ma non è tenuta a confutarli analiticamente nel provvedimento finale.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione non impone una confutazione specifica di ogni deduzione procedimentale, quando l’amministrazione abbia esaminato gli apporti pertinenti e illustrato le ragioni decisive della determinazione.

• art. 654 c.p.p.

  Nel giudizio amministrativo rileva l’accertamento dei fatti materiali compiuto nel processo penale, mentre la qualificazione e la valutazione giuridica di tali fatti restano autonomamente esercitabili dal giudice amministrativo.

Massime di principio

• La decadenza dagli incentivi pubblici prevista dall’art. 42 d.lgs. 28/2011 ha natura ripristinatoria e non sanzionatoria: accerta la mancanza dei requisiti oggettivi per l’ammissione al beneficio e consente il recupero delle somme indebitamente erogate, senza richiedere la prova dell’elemento soggettivo del beneficiario.
• Quando, dopo una prima verifica favorevole, emergano da un procedimento penale definitivamente concluso fatti nuovi e rilevanti incidenti sul momento genetico del rapporto incentivante, il GSE può disporre la decadenza ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011; il termine per l’esercizio del potere decorre dalla scoperta definitiva di tali fatti e non dalla prima verifica amministrativa.
• La decadenza parziale e la rideterminazione della tariffa per artato frazionamento sono applicabili soltanto quando l’irregolarità incida sul quantum dell’incentivo e restino validi i titoli abilitativi e veritiere le dichiarazioni del beneficiario; se il frazionamento è funzionale ad accedere agli incentivi in assenza del titolo autorizzativo o mediante documentazione non veritiera, la decadenza può essere integrale.
• L’accertamento penale dei fatti materiali non impedisce al GSE di compiere una propria qualificazione giuridica ai fini della disciplina incentivante, né lo vincola alla graduazione della sanzione applicata nel processo penale; la valutazione amministrativa della gravità e della rilevanza delle violazioni resta autonoma.
• La falsa rappresentazione dei fatti imputabile al beneficiario esclude il legittimo affidamento sulla conservazione degli incentivi e rende normalmente prevalente l’interesse pubblico al recupero di erogazioni non spettanti; tale condotta può inoltre giustificare il superamento del termine ragionevole per l’esercizio del potere di decadenza.
• Nel procedimento di verifica, il GSE può fondare l’istruttoria documentale sulle risultanze di pronunce penali e non è tenuto a disporre sopralluoghi, verificazioni o consulenze tecniche quando gli elementi già acquisiti consentano una ricostruzione completa dei fatti; le osservazioni pertinenti devono essere valutate, ma non necessariamente analiticamente confutate.

Come è indicizzato