Sentenza n. 231/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato le deliberazioni consiliari nn. 27, 28, 29 e 30 del 2025 sostenendo che la deliberazione n. 27, avente a oggetto la surroga di un consigliere dimissionario, fosse stata adottata in assenza del numero legale, con la presenza in aula di soli quattro consiglieri di maggioranza oltre al sindaco. Da tale vizio avrebbero derivato la nullità della surroga e, in via derivata, delle successive deliberazioni nn. 28, 29 e 30, adottate con la partecipazione del consigliere subentrato. Sono state dedotte violazione dell'art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000, dell'art. 37 del regolamento comunale sul funzionamento del Consiglio e dell'art. 97, comma 2, Cost., nonché eccesso di potere. Dopo che il Comune aveva adottato la deliberazione n. 32/2025, qualificata formalmente come ratifica delle precedenti deliberazioni, i ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti contro tale atto e contro le deliberazioni nn. 34 e 42-55. Hanno dedotto, tra l'altro, nullità per difetto assoluto di attribuzione, falsità della seconda versione della deliberazione n. 32, difetto di istruttoria e motivazione, violazione delle regole sulla pubblicazione e sulla trasmissione della documentazione ai consiglieri, nonché illegittimità derivata delle deliberazioni nn. 34, 53 e 54 dalla asserita illegittima nomina del revisore dei conti con la deliberazione n. 29.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente i motivi aggiunti e li ha respinti o dichiarati inammissibili. Il primo motivo è stato ritenuto infondato: nonostante l'uso del termine ratifica, la deliberazione n. 32 deve essere qualificata in base al suo contenuto sostanziale come convalida o riapprovazione degli atti precedenti, adottata dallo stesso organo competente e diretta a conservarne gli effetti anche ex tunc. Non sussiste quindi difetto assoluto di attribuzione, poiché il Consiglio comunale era competente sia ad adottare le deliberazioni originarie sia a convalidarle. Il motivo sulla falsità della seconda versione della deliberazione n. 32 è stato dichiarato inammissibile nella parte relativa alla falsità, poiché le attestazioni contenute negli atti pubblici assistiti da fede privilegiata avrebbero dovuto essere contestate mediante querela di falso; nella restante parte è stato ritenuto infondato, poiché il Comune ha fornito una ricostruzione plausibile e non efficacemente contestata, riconducendo le difformità tra le versioni a errori materiali e disguidi di trasmissione, senza alterazione della volontà consiliare. La sostituzione tempestiva della versione erronea con quella corretta è stata qualificata come rettifica di errore materiale, non necessitante di una nuova deliberazione collegiale. È stata respinta anche la censura relativa alla pubblicazione, poiché la prima versione era erronea e la versione effettivamente approvata è stata pubblicata per il periodo prescritto. Le censure su difetto di istruttoria e motivazione della deliberazione n. 32 sono state respinte: i consiglieri disponevano della proposta integrale prima della seduta e non avevano formulato contestazioni; inoltre, le ragioni della convalida erano desumibili dalla discussione consiliare e dal riferimento al ricorso proposto e alla necessità di consolidare gli effetti degli atti precedenti. Il quinto e il settimo motivo aggiunto sono stati dichiarati inammissibili perché introducevano censure autonome relative alle modalità di trasmissione della documentazione concernente deliberazioni diverse, senza connessione oggettiva o funzionale con il ricorso originario, ampliando indebitamente il thema decidendum. Il sesto motivo aggiunto, relativo all'illegittimità derivata delle deliberazioni nn. 34, 53 e 54 dalla nomina del revisore dei conti, è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, essendo stata consolidata dalla deliberazione n. 32 anche la deliberazione n. 29. Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: la convalida ha stabilizzato con efficacia ex tunc gli effetti delle deliberazioni nn. 27-30, eliminando l'interesse concreto e attuale a contestarne i vizi originari. Il TAR ha inoltre rilevato che la surroga del consigliere dimissionario costituisce attività vincolata, doverosa e necessaria, da compiere entro il termine previsto dalla legge, sicché le censure fondate esclusivamente sul quorum deliberativo assumono carattere formale e non possono paralizzare la continuità e la funzionalità dell'organo consiliare né consentire alla minoranza di impedire la sostituzione mediante la mancata partecipazione alle sedute. Le spese sono state compensate per la novità di alcune questioni.

Norme richiamate

• art. 38, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Richiamato dai ricorrenti con riferimento al quorum e alle regole di funzionamento del Consiglio comunale; la sentenza non fonda su tale comma la decisione principale.

• art. 38, comma 8, d.lgs. 267/2000

  le dimissioni dalla carica del consigliere comunali siano "irrevocabili, non necessit(i)no di presa d'atto e .. (siano) immediatamente efficaci"; "il consiglio, entro e non oltre dieci giorni, deve (quindi) procedere alla surroga dei consiglieri dimissionari, con separate deliberazioni"

  La surroga del consigliere dimissionario è un atto vincolato, dovuto e necessario, finalizzato a garantire continuità e funzionalità dell'organo consiliare.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La deliberazione formalmente denominata ratifica è stata qualificata sostanzialmente come convalida degli atti precedenti, diretta a consolidarne gli effetti anche ex tunc.

• art. 2700 cod. civ.

  Gli atti pubblici fanno fede privilegiata delle attestazioni e degli accertamenti compiuti dal pubblico ufficiale; la contestazione della loro falsità richiede querela di falso.

• art. 124 d.lgs. 267/2000

  La censura sulla pubblicazione della deliberazione n. 32 è stata respinta perché la versione corretta ed effettivamente approvata è stata pubblicata per il periodo prescritto.

• art. 43, comma 1, c.p.a.

  i ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte

  I motivi aggiunti possono introdurre domande o censure nuove soltanto se sussiste un'effettiva connessione oggettiva o funzionale con l'oggetto originario del giudizio.

Massime di principio

• La qualificazione formale attribuita dall'amministrazione a un atto non è decisiva: il giudice deve determinarne la natura giuridica sulla base del contenuto sostanziale e degli effetti concretamente perseguiti. Un atto denominato ratifica può quindi integrare una convalida o una riapprovazione quando mira a conservare e stabilizzare gli effetti di precedenti provvedimenti viziati.
• La convalida adottata dall'organo competente può consolidare con efficacia ex tunc gli effetti di precedenti deliberazioni, facendo venir meno l'interesse concreto e attuale a impugnarne i vizi originari, salvo specifiche contestazioni dell'atto di convalida o dell'effetto sanante.
• La surroga del consigliere comunale dimissionario, quando ricorrono i presupposti di legge, costituisce attività vincolata, doverosa e necessaria; le regole sul quorum non possono essere interpretate in modo da attribuire alla minoranza un potere di paralisi dell'attività consiliare mediante la mancata partecipazione alle sedute.
• Le difformità meramente formali tra una proposta, una versione pubblicata e il testo effettivamente approvato possono essere corrette d'ufficio come errori materiali, senza necessità di una nuova deliberazione, quando non incidono sul contenuto sostanziale né sulla volontà dell'organo collegiale.
• La falsità delle attestazioni e degli accertamenti contenuti in un atto pubblico assistito da fede privilegiata non può essere dedotta mediante una ordinaria censura di legittimità, ma deve essere fatta valere con querela di falso.
• I motivi aggiunti sono inammissibili quando introducono censure autonome concernenti atti e vizi procedurali estranei al nucleo essenziale del ricorso originario e privi di connessione oggettiva o funzionale con le domande iniziali.

Come è indicizzato