Cassazione Civile, Sentenza n. 9677/2020 del 26/05/2020

Esito

La controversia

Un imprenditore agricolo, ammesso agli aiuti comunitari per la produzione di olio d’oliva nelle campagne 1993/94-1997/98 e destinatario di un acconto di Euro 209.992.830, aveva visto sospendere le domande di aiuto dopo accertamenti dell’organismo di controllo dell’ente erogatore. L’anticipo era stato oggetto di un’ordinanza-ingiunzione di recupero; per i medesimi fatti l’imprenditore era stato rinviato a giudizio per truffa aggravata e continuata, ma era stato assolto dal Tribunale di Brindisi con sentenza del 23 settembre 1998 perché il fatto non sussiste. Revocata la sospensione, gli aiuti furono corrisposti nei tre anni successivi. L’imprenditore convenne l’ente erogatore per ottenere il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali da ritardata disponibilità delle somme. Il Tribunale di Brindisi, con sentenza n. 422 del 15 febbraio 2013, riconobbe Euro 130.463,04, facendo decorrere il ritardo dal periodo successivo all’assoluzione e ritenendo la sospensione cautelare legittima e doverosa. La Corte d’appello di Lecce, con sentenza n. 515/2017 depositata il 9 maggio 2017, accolse l’appello dell’imprenditore e riconobbe Euro 274.361,87, facendo decorrere la mora dalla sospensione, giudicata ingiustificata sulla base dell’assoluzione e della documentazione prodotta. L’ente erogatore ricorse per Cassazione con tre motivi: (1) violazione degli artt. 112, 329, 345 e 346 c.p.c., sostenendo che in appello fosse stata introdotta una domanda nuova, fondata sulla responsabilità per fatto degli ausiliari ex art. 2049 c.c., e che fosse ormai definitiva la statuizione sulla natura doverosa della sospensione; (2) violazione del D.M. 2 gennaio 1985, art. 18, della L. n. 898 del 1986, degli artt. 1218, 1219 e 1256 c.c. e dell’art. 115 c.p.c., contestando che la sospensione imponesse una valutazione approfondita della fondatezza degli indizi e deducendo l’impossibilità temporanea della prestazione; (3) violazione degli artt. 1227, 1219, 1256 e 2043 c.c., in relazione alla determinazione del danno e alla mora, anche per non avere considerato che il beneficiario non aveva impugnato la sospensione.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo: la domanda risarcitoria e il relativo petitum e causa petendi erano rimasti quelli del danno da ritardata disponibilità degli aiuti; il richiamo in appello al mancato controllo su Agecontrol costituiva un elemento argomentativo ulteriore, non una domanda nuova. Ha inoltre escluso che l’omessa impugnazione della statuizione sulla natura doverosa della sospensione impedisse l’esame della decorrenza del danno, poiché la pretesa era collegata alla dedotta ingiustificatezza della misura cautelare. Ha accolto, per quanto di ragione, il secondo e il terzo motivo, rilevando che la Corte d’appello aveva valutato la condotta dell’ente ex post, sulla base dell’esito assolutorio del processo penale, senza accertare se al momento della sospensione la denuncia e gli atti di indagine fossero manifestamente incongrui e privi di fumus. La sospensione cautelare è imposta dalla disciplina quando ricorrano sospetti di illeciti comprovati da denunce degli organismi di controllo; tuttavia, la responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione può sussistere se la manifesta infondatezza del sospetto fosse immediatamente riconoscibile sulla base degli atti allora disponibili. Spetta al danneggiato provare tale circostanza e che l’ente avrebbe potuto agevolmente escludere l’ipotesi di illecito fin dall’inizio. La sentenza è stata cassata con rinvio alla Corte d’appello di Lecce, in diversa composizione, anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  In sostanza, l’assunto della “retroattività” della assoluzione penale non involge l’effetto meramente giuridico della sentenza penale bensì la considerazione, rinvenibile nell’atto di citazione dell’attore, secondo cui la assoluzione penale “dimostrerebbe” la insussistenza ab origine del fumus di sospetto di illiceità e, quindi, la mancanza di una doverosa valutazione compiuta in limine da AGEA, come si vedrà più avanti.

  La Corte esclude che il giudice d’appello abbia deciso su una domanda o questione estranea al thema decidendum: la pretesa risarcitoria era già fondata sul ritardo nella corresponsione degli aiuti e sulla dedotta ingiustificatezza della sospensione.

• art. 329 c.p.c.

  Non merita, per lo stesso motivo, considerazione il fatto che sia stata omessa l’impugnazione in relazione alla statuizione circa il carattere doveroso e insindacabile dell’atto di sospensione del contributo, disposto dall’agenzia preposta al controllo nel corso dell’indagine, posto che la richiesta risarcitoria, e l’atto di appello, sono collegati alla intervenuta caducazione del provvedimento cautelare in seguito all’assoluzione dal reato di truffa aggravata perchè il fatto non sussiste, non assumendo rilievo il carattere doveroso o meno del provvedimento di sospensione emesso dall’agenzia pubblica preposta al controllo.

  La mancata impugnazione della statuizione sulla doverosità della sospensione non ha determinato acquiescenza preclusiva rispetto alla specifica domanda di risarcimento, incentrata sulla decorrenza e sull’ingiustificatezza del pregiudizio da sospensione.

• art. 345 c.p.c.

  E’ di chiara evidenza che, nel caso specifico, non vi sia diversità nelle situazioni giuridiche poste alla base della pretesa risarcitoria.

  Non è nuova la domanda in appello quando petitum e causa petendi restano invariati e il riferimento a ulteriori fatti o argomenti è diretto a sostenere la medesima pretesa risarcitoria.

• art. 346 c.p.c.

  Non merita, per lo stesso motivo, considerazione il fatto che sia stata omessa l’impugnazione in relazione alla statuizione circa il carattere doveroso e insindacabile dell’atto di sospensione del contributo, disposto dall’agenzia preposta al controllo nel corso dell’indagine, posto che la richiesta risarcitoria, e l’atto di appello, sono collegati alla intervenuta caducazione del provvedimento cautelare in seguito all’assoluzione dal reato di truffa aggravata perchè il fatto non sussiste, non assumendo rilievo il carattere doveroso o meno del provvedimento di sospensione emesso dall’agenzia pubblica preposta al controllo.

  La Corte esclude che, nella fattispecie, la mancata riproposizione o impugnazione della questione sulla natura doverosa della sospensione impedisse l’esame della domanda risarcitoria come devoluta in appello.

• art. 2049 c.c.

  Nell’atto di appello, pertanto, l’imprenditore censurava la statuizione, più restrittiva, del Tribunale, là dove aveva considerato la mora dalla data di assoluzione, deducendo, quale argomento ulteriore, che il risarcimento dei danni era dovuto a causa dell’omissione di ogni controllo, da parte di AGEA, su Agecontrol, ex art. 2049 c.c., che aveva esercitato i suoi poteri illegittimamente.

  Il richiamo alla responsabilità per fatto degli ausiliari era un argomento ulteriore a sostegno della medesima pretesa e non trasformava la domanda originaria in una domanda nuova.

• D.M. 2 gennaio 1985, art. 18

  Il testo della norma applicata – usando la formula “adotta”, nella forma dell’indicativo presente – regola un rapporto tra amministrazione e cittadino, nel senso che impone all’amministrazione pubblica, in forza del citato D.M. 2 gennaio 1985, art. 18, di non erogare i contributi comunitari, in via cautelativa, ove vi siano “sospetti” di eventuali frodi, suscettibili di ripercuotersi negativamente sulla corretta erogazione dell’aiuto, e comprovati da denunce da parte degli uffici od organismi preposti ai controlli.

  La disposizione impone la sospensione cautelativa dell’aiuto quando sussistano sospetti di frode comprovati da denunce degli organismi di controllo; non richiede ordinariamente un accertamento definitivo dell’illecito.

• L. 23 dicembre 1986, n. 898, artt. 2 e 3

  Nel caso in questione AGEA ha infatti a disposizione tutti i suddetti atti ed è, pertanto, nella condizione di verificare se le ipotesi di illecito prospettate da Agecontrol siano o meno manifestamente infondate, perchè in ipotesi contraddittorie ed illogiche.

  Nel contesto della disciplina dei controlli e della sospensione degli aiuti, la disponibilità degli atti trasmessi dall’organismo di controllo consente all’ente erogatore di rilevare un’eventuale manifesta infondatezza della contestazione; la responsabilità va valutata rispetto alle informazioni disponibili al momento della misura.

• art. 1218 c.c.

  La Corte di merito ha erroneamente considerato l’attività, intrapresa dalla P.A. in via cautelare, in forza di una disposizione di legge che la impone, valutando in termini di inadempimento colpevole il comportamento dell’AGEA, laddove, invece, il testo della norma applicata – usando la formula “adotta”, nella forma dell’indicativo presente – regola un rapporto tra amministrazione e cittadino, nel senso che impone all’amministrazione pubblica, in forza del citato D.M. 2 gennaio 1985, art. 18, di non erogare i contributi comunitari, in via cautelativa, ove vi siano “sospetti” di eventuali frodi, suscettibili di ripercuotersi negativamente sulla corretta erogazione dell’aiuto, e comprovati da denunce da parte degli uffici od organismi preposti ai controlli.

  La sospensione prevista dalla disciplina non può essere automaticamente qualificata come inadempimento colpevole; l’eventuale responsabilità va scrutinata come illecito extracontrattuale, verificando la colpa nella concreta adozione della misura.

• art. 1219 c.c.

  La situazione da scrutinare, nel caso in questione, riguarda l’esercizio di una potestà cautelare riferita a una situazione di sospetta infrazione, ove il comportamento negligente, eventualmente fonte di danno, assunto dalla pubblica amministrazione va considerato in riferimento alla fattispecie nota e conosciuta al tempo della emanazione della misura, e non all’esito del giudizio penale, che costituisce un post factum rispetto alla misura cautelare anteriormente e preventivamente disposta, dovendosi far riferimento alla manifesta infondatezza non tanto dell’illecito, quanto del relativo sospetto che ha dato luogo all’applicazione della misura cautelare.

  La valutazione della responsabilità per il ritardo non può fondarsi sul solo esito successivo del processo penale: deve avere riguardo alla situazione conoscibile al momento della misura cautelare e alla manifesta infondatezza del sospetto.

• art. 1256 c.c.

  La Corte di merito ha erroneamente considerato l’attività, intrapresa dalla P.A. in via cautelare, in forza di una disposizione di legge che la impone, valutando in termini di inadempimento colpevole il comportamento dell’AGEA, laddove, invece, il testo della norma applicata – usando la formula “adotta”, nella forma dell’indicativo presente – regola un rapporto tra amministrazione e cittadino, nel senso che impone all’amministrazione pubblica, in forza del citato D.M. 2 gennaio 1985, art. 18, di non erogare i contributi comunitari, in via cautelativa, ove vi siano “sospetti” di eventuali frodi, suscettibili di ripercuotersi negativamente sulla corretta erogazione dell’aiuto, e comprovati da denunce da parte degli uffici od organismi preposti ai controlli.

  La sospensione cautelativa imposta dalla legge incide sulla valutazione dell’adempimento e del ritardo, ma non esclude in assoluto un’autonoma responsabilità extracontrattuale per l’adozione colposa di una misura manifestamente priva di presupposti.

• art. 1227 c.c.

  Sul punto, trattandosi di illecito extracontattuale, una volta appurato che vi sono le condizioni di legge – il sospetto di illecita acquisizione dei contributi – per emettere la misura cautelare, spetta alla parte che deduce l’illiceità sostanziale della misura cautelare provare che, all’epoca della sua emissione, non sussistevano affatto le condizioni, in concreto, idonee a porla in essere.

  La Corte non decide in via autonoma la rilevanza causale della condotta del creditore ai sensi dell’art. 1227 c.c.; chiarisce invece che, per la responsabilità extracontrattuale dedotta, grava sul danneggiato la prova dell’assenza manifesta dei presupposti della misura al momento della sua adozione.

• art. 2043 c.c.

  Il Giudice del rinvio, pertanto, ai fini dell’accertamento di una responsabilità civile dell’amministrazione pubblica per i danni colposamente provocati dalla P.A. all’attore, destinatario del contributo, nell’esercizio di un potere autoritativo conferito dalla legge, ex art. 2043 c.c., dovrà valutare se la notitia criminis ricevuta dalla Pubblica amministrazione fosse già in allora priva di fumus boni iuris, sì da rendere manifestamente insussistente il sospetto su cui deve fondarsi la misura cautelare.

  La responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione per i danni conseguenti alla sospensione cautelare richiede di verificare se, sulla base degli elementi disponibili all’epoca, il sospetto di illecito fosse manifestamente privo di fondamento; la prova di tale circostanza grava sul danneggiato.

• art. 115 c.p.c.

  In definitiva, nella motivazione resa risulta che la Corte di merito non ha accertato se, in base ai documenti eventualmente trasmessi ad AGEA da Agecontrol, fosse possibile desumere ictu oculi la manifesta incongruità della contestazione dell’illecito, tale da non potere integrare il sospetto di frode, essendosi limitata a scrutinare l’esito del giudizio penale che ne è seguito, con un giudizio ex post che non tiene conto del fumus di illecito sussistente al tempo della sospensione del contributo, tenuto conto del fatto che la domanda risarcitoria rivolta alla P.A., di natura extracontrattuale, richiede l’assolvimento dell’onere della prova sulla macroscopica rilevabilità ictu ocull della infondatezza-incongruità della relazione, e della denuncia penale di Agecontrol, da parte dell’attore.

  La decisione censura l’omesso accertamento, sulla base delle risultanze disponibili al momento della sospensione, della manifesta incongruità degli elementi posti a fondamento della misura; il danneggiato deve fornire la prova della rilevabilità immediata dell’infondatezza.

• art. 107 TFUE

  Il comportamento intrapreso dalla P.A deve essere valutato alla luce della normativa, di origine comunitaria, che regola il settore dei premi (aiuti) nel settore agricolo, contingentato dall’Unione Europea; la norma in questione, difatti, si riferisce a una materia, quella degli aiuti alla produzione dell’olio previsti dai regolamenti comunitari 2261/84 del 17 luglio 1984 e numero 3061/84 del 31 ottobre 1984, ove l’ordinamento Europeo, in base all’art. 107 e seg. TFUE, impone una serie di stretti controlli da parte della pubblica autorità nazionale a salvaguardia del buon andamento del mercato unico, onde evitare la dispersione di contributi aventi una finalità di sostegno dell’economia, tuttavia in grado, se mal gestiti, di interferire sul regime di libera concorrenza.

  La disciplina degli aiuti agricoli va letta nel quadro europeo dei controlli diretti a prevenire l’erogazione illegittima dei contributi e le distorsioni della concorrenza.

• art. 267 TFUE

  Ciò non significa, peraltro, che il giudice nazionale, il quale, per motivi dedotti dalle parti o rilevati d’ufficio, dubiti della validità di un atto delle istituzioni dell’Unione – e, in specie, di una decisione della Commissione in materia di aiuti di Stato – debba, ciò nonostante, uniformarsi senz’altro ad essa.

  La sentenza richiama la possibilità-dovere di investire la Corte di giustizia in via pregiudiziale quando il giudice nazionale dubiti della validità di un atto dell’Unione; il richiamo è collocato nel quadro generale della competenza europea sugli aiuti.

Massime di principio

• La domanda proposta per la prima volta in appello è nuova quando altera anche uno solo dei presupposti della domanda originaria e introduce una causa petendi fondata su situazioni giuridiche non dedotte in primo grado, aprendo un nuovo tema di indagine. Non è invece nuova quando petitum e causa petendi restano immutati e il riferimento a ulteriori circostanze costituisce soltanto un argomento aggiuntivo a sostegno della stessa pretesa.
• La sospensione cautelativa degli aiuti comunitari, in presenza di sospetti di illeciti comprovati da denunce degli organismi preposti ai controlli, è imposta dalla disciplina di settore e presuppone un fumus, non l’accertamento definitivo dell’illecito.
• L’eventuale responsabilità extracontrattuale dell’amministrazione per i danni derivanti dalla sospensione va valutata ex ante, sulla base delle informazioni disponibili al momento dell’adozione della misura, e non in funzione del solo esito successivo del procedimento penale. Essa può configurarsi se il sospetto posto a fondamento della misura era allora manifestamente infondato o incongruo.
• Quando l’organismo di controllo trasmette all’ente erogatore gli atti d’indagine, l’ente può essere tenuto a rilevare l’incongruità immediatamente evidente della contestazione; se dagli atti non emerge ictu oculi una manifesta infondatezza, la sospensione imposta dalla legge non comporta di per sé colpa dell’amministrazione.
• Nell’azione risarcitoria extracontrattuale contro l’amministrazione per l’adozione della misura cautelare, spetta al danneggiato provare che, fin dal momento dell’adozione e sulla base degli atti allora disponibili, mancavano in concreto i presupposti della misura e che la manifesta infondatezza del sospetto era agevolmente riconoscibile.

Come è indicizzato