Sentenza n. 528/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La cooperativa aveva impugnato in primo grado la delibera con cui l’ASP di Enna aveva annullato d’ufficio il precedente atto di concessione di euro 131.157,88, IVA compresa, quale ristoro una tantum dei costi fissi sostenuti durante l’emergenza COVID-19. L’annullamento era motivato dall’asserita insussistenza del presupposto della sospensione delle attività ordinarie, poiché la struttura non avrebbe interrotto le proprie attività. In primo grado erano stati dedotti: violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di autotutela; eccesso di potere per sviamento e violazione dell’art. 4, commi 5-bis e 5-ter, d.l. 34/2020, nonché delle direttive e circolari regionali applicative; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello la cooperativa ha contestato, anzitutto, la qualificazione del ristoro come subordinato alla sospensione totale dell’attività, sostenendo che fossero sufficienti anche la contrazione o la riduzione parziale delle prestazioni. Ha inoltre dedotto la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio, l’erronea qualificazione dell’autotutela come attività vincolata, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’assenza di una concreta valutazione dell’interesse pubblico e il mancato rispetto del termine previsto per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti adottati in relazione all’emergenza COVID-19. È stata infine contestata la quantificazione delle spese di primo grado.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello in parte e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha annullato la delibera impugnata. Il Collegio ha ritenuto fondato il motivo relativo alla mancata comunicazione di avvio del procedimento. L’annullamento d’ufficio è un provvedimento di secondo grado, discrezionale ed eliminativo, distinto dal potere originariamente esercitato, e richiede una specifica valutazione dell’interesse pubblico, degli interessi pubblici coinvolti e degli interessi privati. Per tale ragione, la comunicazione di avvio costituisce, nella fattispecie, una fase indispensabile del procedimento e non può essere esclusa invocando la natura vincolata dell’atto, poiché il potere di autotutela non è intrinsecamente vincolato. Il Collegio ha inoltre rilevato che l’interpretazione della disciplina sui ristori era stata oggetto di direttive, circolari e delibere regionali non univoche e che la stessa ASP aveva inizialmente giustificato il blocco dei pagamenti con esigenze di equilibrio economico del servizio sanitario regionale, per poi fondare l’annullamento sull’asserita mancanza della sospensione dell’attività. Il primo motivo e la restante parte del terzo motivo sono stati assorbiti. È stata invece respinta la censura relativa al termine speciale di tre mesi previsto dall’art. 264, comma 1, lett. b), d.l. 34/2020: tale disciplina derogatoria era applicabile solo dalla data di entrata in vigore del decreto-legge fino al 31 dicembre 2020; per gli atti successivi trovava applicazione il termine ordinario dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il motivo sulle spese è stato assorbito; le spese di entrambi i gradi sono state compensate in ragione della novità della questione e delle oscillazioni interpretative.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento era necessaria nel procedimento di annullamento d’ufficio esaminato, quale sede di confronto tra gli interessi pubblici e privati coinvolti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è un potere di secondo grado, discrezionale e di portata eliminativa, che richiede la valutazione dell’interesse pubblico e degli altri interessi coinvolti; per gli atti successivi al 31 dicembre 2020 trova applicazione il termine ordinario previsto dalla disposizione.

• art. 4, commi 5-bis e 5-ter, d.l. 19 maggio 2020, n. 34

  Disciplina la possibilità di riconoscere ristori una tantum alle strutture sociosanitarie in relazione alla sospensione delle attività ordinarie durante l’emergenza COVID-19; la relativa interpretazione non è stata definita nel merito perché la censura è stata assorbita.

• art. 264, comma 1, lett. b), d.l. 19 maggio 2020, n. 34

  i provvedimenti amministrativi illegittimi ai sensi dell'art. 21-octies della legge 7 agosto 1990, n. 241, adottati in relazione all'emergenza Covid-19, possono essere annullati d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico entro il termine di tre mesi, in deroga all'art. 21-nonies comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241

  La deroga al termine ordinario di annullamento d’ufficio era temporalmente limitata al periodo compreso tra l’entrata in vigore del decreto-legge e il 31 dicembre 2020; trattandosi di disciplina derogatoria, è soggetta a stretta interpretazione e non può essere estesa agli atti successivi.

• art. 64 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla carenza di istruttoria; la relativa censura è rimasta assorbita.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio è un potere di secondo grado, distinto dal potere originariamente esercitato, e ha natura discrezionale: non è intrinsecamente vincolato, anche quando l’amministrazione intenda rimuovere un atto per ragioni di legittimità.
• Nel procedimento di annullamento d’ufficio la comunicazione di avvio costituisce, di regola, la sede necessaria per consentire il confronto tra l’interesse pubblico all’eliminazione dell’atto, gli altri interessi pubblici coinvolti e gli interessi privati; la sua omissione non può essere giustificata dalla presunta natura vincolata dell’autotutela.
• La disciplina dell’annullamento d’ufficio deve essere applicata considerando che l’interesse pubblico non è soltanto il fine, ma la causa del potere: l’amministrazione deve esercitare l’autotutela nella misura necessaria e proporzionata al perseguimento dell’interesse pubblico, con il minimo sacrificio degli interessi contrapposti.
• Una disposizione derogatoria che riduce il termine per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti adottati durante l’emergenza COVID-19, se temporalmente limitata dalla legge, non può essere applicata agli atti adottati dopo la scadenza espressamente prevista; in assenza di proroga, torna applicabile il termine ordinario.

Come è indicizzato