Sentenza n. 116/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’AGCM ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 dopo che il Comune non si era conformato al parere motivato del 6 novembre 2024, con il quale l’Autorità aveva contestato la mancata adozione e trasmissione degli atti deliberativi previsti dagli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. L’operazione riguardava l’acquisizione, da parte di una società controllata da V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., società in house e quotata, dell’intero capitale di Euroscavi s.r.l.; secondo l’AGCM, l’operazione aveva determinato una partecipazione indiretta dei Comuni soci e richiedeva una deliberazione consiliare analiticamente motivata in ordine alla necessità dell’acquisizione per il perseguimento delle finalità istituzionali, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, nonché la successiva trasmissione all’AGCM e alla Corte dei conti. Il Comune e V.E.R.I.T.A.S. hanno eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo attuale di provvedere e che mancasse l’interesse, essendo l’acquisizione già perfezionata. Nel merito hanno sostenuto che la clausola dell’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonerasse anche le amministrazioni socie dagli obblighi del Testo unico in relazione alle società quotate e che l’operazione costituisse una scelta autonoma di gestione societaria.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda tutte le azioni previste dal processo amministrativo, inclusa l’azione avverso il silenzio, quando l’inerzia amministrativa violi obblighi posti a tutela della concorrenza e del mercato. L’Autorità conserva inoltre interesse ad agire anche dopo il perfezionamento dell’operazione, perché l’inefficacia contrattuale prevista dall’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 non elimina l’obbligo amministrativo di adottare la deliberazione né consente all’ente di sottrarsi ai controlli mediante l’omissione dell’atto. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato letteralmente l’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016, ritenendo che l’esonero riguardi le disposizioni direttamente applicabili alle società quotate e non gli obblighi gravanti sulle pubbliche amministrazioni socie. Pertanto, quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una propria società quotata o una società in house controllata da essa, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare una deliberazione secondo gli artt. 7 e 8 del Testo unico, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti. L’acquisizione indiretta da parte della controllata di una società in house costituisce una decisione significativa, che non può essere assunta autonomamente dalla società, ma deve essere deliberata dagli enti locali che esercitano il controllo analogo. Il TAR ha dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota di riscontro negativo eventualmente adottata e ha condannato il Comune ad adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, la deliberazione di approvazione dell’operazione, analiticamente motivata, e a trasmetterla all’AGCM. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’AGCM comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, commi 1 e 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni direttamente destinate alle società quotate e non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo [...] deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali [...] nonché [...] alla convenienza economica e alla sostenibilità finanziaria

  La deliberazione di acquisizione, anche indiretta, deve motivare analiticamente necessità, finalità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza, efficacia ed economicità; deve inoltre essere trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale

  Le acquisizioni di partecipazioni da parte dei Comuni devono essere deliberate dall’organo consiliare e redatte in conformità agli oneri motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7

  L’obbligo deliberativo riguarda anche le acquisizioni indirette; l’inefficacia del contratto per mancanza o invalidità della deliberazione non elimina l’obbligo amministrativo né l’interesse dell’AGCM a contestare l’inerzia.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’AGCM per la richiesta di nomina di un commissario ad acta in caso di mancata esecuzione dell’ordine giudiziale.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Utilizzato dal TAR per convertire il rito da quello camerale dell’azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  Individuato quale rito camerale inizialmente applicabile all’azione avverso il silenzio.

• art. 119 c.p.a.

  Ritenuto il rito applicabile ai giudizi instaurati dall’AGCM ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990, indipendentemente dalla conformazione del petitum.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’AGCM dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere, quando l’inerzia di una pubblica amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 limita l’applicazione del Testo unico alle società quotate solo con riferimento alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; la clausola non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.
• L’acquisizione, anche indiretta, di una partecipazione in una società già costituita impone alla pubblica amministrazione di adottare una deliberazione conforme agli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’AGCM e alla Corte dei conti, anche quando l’acquisizione avvenga per il tramite di una società quotata.
• Quando una società in house o una sua controllata acquisisce una partecipazione in un’ulteriore società, l’operazione costituisce una decisione significativa che deve essere deliberata dagli enti pubblici soci esercenti il controllo analogo, con motivazione sulla necessità, convenienza economica, sostenibilità finanziaria ed efficienza dell’operazione.
• Il perfezionamento dell’acquisizione societaria e l’eventuale inefficacia contrattuale derivante dalla mancata deliberazione non fanno venir meno l’interesse a ottenere l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e la condanna dell’amministrazione a provvedere, poiché l’ente non può sottrarsi ai controlli anticoncorrenziali omettendo l’atto deliberativo.

Come è indicizzato