Sentenza del 30/03/2023 n. 280 - Corte di Giustizia UE

Esito

La controversia

Il Comune aveva avviato un programma di bonifica dall'amianto, facendo eseguire da un'impresa la rimozione e la raccolta di prodotti e rifiuti contenenti amianto per i proprietari-residenti che avevano fatto richiesta. I residenti non pagavano alcun corrispettivo: il Comune pagava le fatture IVA dell'impresa e riceveva successivamente sovvenzioni dal Fondo del voivodato (40%-100% dei costi). L'amministrazione finanziaria polacca aveva ritenuto che il Comune fosse soggetto passivo IVA e potesse detrarre l'IVA; il Comune sosteneva che l'attività fosse svolta in qualità di pubblica autorità e non costituisse prestazione imponibile.

La decisione

La Corte di giustizia ha stabilito che l'attività del Comune non costituisce una prestazione di servizi soggetta a IVA laddove: non mira a ottenere introiti aventi carattere di stabilità e i beneficiari (residenti) non effettuano alcun pagamento, poiché le operazioni sono finanziate da fondi pubblici. La Corte ha inoltre chiarito che l'art. 28 (commissionario) non si applicava perché non risultava un mandato formale da parte dei residenti al Comune. Pur riconoscendo l'esistenza di due prestazioni (l'impresa che esegue i lavori e il Comune come soggetto che eroga il servizio ai residenti con corrispettivo la sovvenzione), la natura delle sovvenzioni e l'assenza di prospettive di profitto e di ricavi stabili fanno escludere che l'attività del Comune rientri nell'attività economica ai fini IVA; dunque non è imponibile.

Norme richiamate

• Direttiva 2006/112/CE, art. 2, par. 1, lett. c)

  "Sono soggette all'IVA le operazioni seguenti: (...) c) le prestazioni di servizi effettuate a titolo oneroso nel territorio di uno Stato membro da un soggetto passivo che agisce in quanto tale; (...)"

  Per essere "a titolo oneroso" occorre un nesso diretto tra prestazione e corrispettivo effettivamente percepito; il corrispettivo può provenire anche da terzi, ma deve configurare un effettivo controvalore del servizio.

• Direttiva 2006/112/CE, art. 9, par. 1

  "Si considera 'soggetto passivo' chiunque esercita, in modo indipendente e in qualsiasi luogo, un'attività economica, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta attività. Si considera 'attività economica' ogni attività di produzione, di commercializzazione o di prestazione di servizi... Si considera, in particolare, attività economica lo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi carattere di stabilità."

  L'attività è economica se caratterizzata da stabilità e finalità di ricavo; l'analisi è oggettiva e richiede valutazione complessiva delle circostanze (comportamento dell'operatore, ricorrenza, ricerca di clienti, prospettive di profitto).

• Direttiva 2006/112/CE, art. 13, par. 1

  "Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità... Tuttavia, allorché tali enti esercitano attività od operazioni di questo genere, essi devono essere considerati soggetti passivi ... quando il loro non assoggettamento provocherebbe distorsioni della concorrenza di una certa importanza. In ogni caso, gli enti succitati sono considerati soggetti passivi per quanto riguarda le attività elencate nell'allegato I quando esse non sono trascurabili."

  Le attività svolte come autorità pubbliche sono escluse dall'essere considerate soggetto passivo, salvo rischi significativi di distorsione della concorrenza o operazioni rilevanti elencate in allegati. Nella fattispecie non è stato necessario decidere sul 13(1) perché l'attività è stata ritenuta fuori dall'ambito IVA per altri motivi.

• Direttiva 2006/112/CE, art. 28

  "Qualora un soggetto passivo che agisca in nome proprio ma per conto terzi partecipi ad una prestazione di servizi, si ritiene che egli abbia ricevuto o fornito tali servizi a titolo personale."

  Il trattamento come commissionario richiede l'esistenza di un mandato esplicito; in sua assenza non si può trattare il Comune come agente/commissionario per conto dei residenti.

• Direttiva 2006/112/CE, art. 24, par. 1

  Usata dalla Corte per qualificare le operazioni di rimozione/ raccolta come prestazioni di servizi (ma la decisione sulla imponibilità si fonda sui criteri di onerositá e attività economica).

• Legge polacca sui comuni, art. 7, par. 1

  "Il soddisfacimento delle necessità collettive della comunità rientra tra i compiti propri dei comuni. In particolare, tra i compiti propri rientrano le materie riguardanti: ... 5) tutela della salute (...)"

  Attribuisce al Comune competenze in materia di tutela della salute e ambiente, collocando la bonifica nell'ambito dei compiti propri dell'ente locale.

• Legge polacca sulla tutela dell'ambiente, art. 400 e art. 400b, par. 2-2a

  "I Fondi dei voivodati per la tutela dell'ambiente e la gestione delle acque... sono persone giuridiche autonome (...)"; "Scopo dei Fondi dei voivodati è il finanziamento della tutela dell'ambiente... Lo scopo è anche la creazione delle condizioni per l'attuazione dei finanziamenti... cooperando con altri soggetti, compresi enti locali autonomi, imprenditori..."

  Prevedono la possibilità di sovvenzioni da parte dei Fondi del voivodato per finanziare operazioni ambientali, elemento rilevante per valutare l'origine pubblica del finanziamento.

• Legge polacca sull'IVA (podatku od towarów i usług), art. 5 e art. 15

  "Sono soggette all'imposta sui beni e sui servizi (...): 1) le cessioni di beni e le prestazioni di servizi, effettuate a titolo oneroso..."; "Sono considerati soggetti passivi ... le persone giuridiche ... che esercitano ... una delle attività economiche... Si considera attività economica ... lo sfruttamento di un bene ... per ricavarne introiti aventi carattere di stabilità... Le pubbliche autorità ... non sono considerati soggetti passivi relativamente alle funzioni conferite dalle norme di legge speciali (...)"

  Norme nazionali di recepimento riflettono i criteri UE: imposizione solo per attività onerose ed economiche; esclusione delle pubbliche autorità per funzioni pubbliche specifiche.

Massime di principio

• Un'attività comunale è imponibile ai fini IVA solo se costituisce una prestazione "a titolo oneroso" (nesso diretto con un corrispettivo effettivo) e rientra in un'attività economica caratterizzata da stabilità e finalità di ricavo.
• La mancanza di pagamento da parte dei beneficiari e l'intero o prevalente finanziamento tramite fondi pubblici (sovvenzioni) rendono meno probabile che l'attività sia considerata economica e quindi soggetta a IVA.
• La partecipazione di un ente pubblico al pagamento tramite sovvenzioni non basta automaticamente a qualificare l'attività come imponibile: occorre valutare se l'ente mira a ricavi stabili e si comporta come un operatore economico (ricerca clienti, pricing, prospettive di profitto).
• La qualifica di commissionario (art. 28) richiede un mandato formale da parte dei beneficiari; la semplice organizzazione o il fatto che i beneficiari presentino una richiesta non è sufficiente.
• Se l'attività pubblica comporta riscossione di corrispettivi significativi o crea distorsioni della concorrenza, lo Stato membro potrà ritenere l'ente soggetto passivo ai sensi dell'art. 13(1). È quindi cruciale valutare l'impatto concorrenziale e la rilevanza economica dell'attività.
• Per decisioni pratiche: documentare ruolo e accordi (mandati, contratti, modalità di finanziamento), valutare la stabilità dei ricavi e la natura delle sovvenzioni; in caso di dubbio, richiedere pronunce preventive o interpelli all'amministrazione fiscale o, se necessario, ricorrere al giudice nazionale per un rinvio pregiudiziale.