Corte di giustizia, Sentenza C-348/22

Direttiva servizi e proroga automatica delle concessioni demaniali marittime

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sorto in una controversia tra l’AGCM e il Comune di Ginosa sulla proroga automatica delle concessioni di occupazione del demanio marittimo fino al 31 dicembre 2033. La Corte esamina la validità della direttiva 2006/123/CE, l’ambito di applicazione dell’articolo 12 e il suo effetto diretto nei confronti della normativa italiana di proroga automatica.

Fatti e procedimento principale

Il Comune di Ginosa aveva adottato una delibera con la quale comunicava ai concessionari che le concessioni demaniali marittime sarebbero state prorogate in applicazione delle norme nazionali di proroga automatica. L’AGCM ha contestato la misura, ritenendola contraria agli articoli 49 e 56 TFUE e all’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, e ha quindi proposto ricorso davanti al giudice amministrativo.

Il giudice del rinvio ha evidenziato il quadro normativo italiano, segnato da ripetute proroghe automatiche delle concessioni e da una persistente mancanza di pieno adeguamento al diritto dell’Unione. Ha quindi sottoposto alla Corte una serie articolata di quesiti su validità della direttiva, efficacia diretta, rapporto con il diritto interno e riparto di competenze tra giudice e amministrazione.

Normativa rilevante

La Corte richiama, sul piano del diritto primario, gli articoli 47 CE, 55 CE e 94 CE, nonché l’articolo 115 TFUE, invocati dal giudice del rinvio in relazione alla base giuridica della direttiva. Centrale è l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, che disciplina:

• la procedura di selezione tra candidati potenziali quando le autorizzazioni disponibili sono limitate per scarsità di risorse naturali o capacità tecniche;
• il carattere temporaneo dell’autorizzazione;
• il divieto di rinnovo automatico o di vantaggi al prestatore uscente.

Sono richiamati anche l’articolo 44 della direttiva sul recepimento e l’articolo 288, terzo comma, TFUE sul vincolo delle direttive.

Ricevibilità

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata da AGCM e governo italiano. Pur essendo state successivamente abrogate le norme nazionali di proroga automatica, la delibera impugnata era stata adottata quando tali disposizioni erano ancora vigenti e non risulta che l’abrogazione ne abbia eliminato gli effetti. La domanda conserva quindi rilevanza per la decisione della controversia principale.

Applicabilità dell’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE

La Corte ricorda che gli articoli da 9 a 13 della direttiva realizzano un’armonizzazione esaustiva per le materie che rientrano nel loro campo di applicazione. Di conseguenza, la controversia va esaminata principalmente alla luce dell’articolo 12 della direttiva, e non del solo diritto primario.

Quanto all’asserita necessità di un interesse transfrontaliero certo, la Corte ribadisce che le disposizioni del capo III della direttiva, relative alla libertà di stabilimento, si applicano anche a situazioni puramente interne. L’articolo 12, paragrafi 1 e 2, non è quindi limitato alle concessioni che presentino un interesse transfrontaliero certo.

Valutazione della scarsità delle risorse

Rispondendo alla questione sulla determinazione della scarsità delle risorse naturali, la Corte afferma che l’articolo 12, paragrafo 1, lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità nella scelta del metodo di valutazione. È quindi legittimo combinare:

• un approccio generale e astratto a livello nazionale;
• un approccio caso per caso, fondato sul territorio costiero del singolo comune.

La Corte sottolinea però che i criteri utilizzati devono essere oggettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati.

Validità della direttiva 2006/123/CE

La Corte esamina la censura di invalidità fondata sull’uso dell’articolo 94 CE, che richiedeva l’unanimità. Applicando i criteri classici sulla scelta della base giuridica, osserva che la direttiva è diretta a facilitare la libertà di stabilimento e la libera prestazione di servizi, in coerenza con gli articoli 47, paragrafo 2, e 55 CE, che consentivano l’adozione a maggioranza qualificata. L’articolo 94 CE non costituiva dunque la base giuridica corretta.

Ne deriva che dall’esame della prima questione non emerge alcun elemento idoneo a inficiare la validità della direttiva 2006/123/CE.

Effetto diretto dell’articolo 12, paragrafi 1 e 2

La Corte afferma che l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, contiene obblighi formulati in termini incondizionati e sufficientemente precisi:

• gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente;
• non possono prevedere rinnovi automatici dell’autorizzazione.

Tali prescrizioni sono quindi idonee a produrre effetti diretti. Il fatto che l’applicazione concreta dipenda dalla verifica della scarsità delle risorse non esclude la precisione e l’incondizionatezza della norma. La Corte precisa inoltre che l’effetto diretto non esime gli Stati membri dall’obbligo di recepire correttamente la direttiva.

Obbligo di disapplicazione da parte di giudici e amministrazioni

La Corte ribadisce un principio consolidato: le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva devono essere applicate non solo dai giudici nazionali ma anche dalle amministrazioni, comprese quelle comunali. Di conseguenza, qualora una norma interna preveda proroghe automatiche incompatibili con l’articolo 12, essa deve essere disapplicata anche in sede amministrativa.

Questione sull’articolo 17 della Carta

La Corte dichiara irricevibile la questione relativa alla compatibilità della disapplicazione con il diritto di proprietà e con l’articolo 17 della Carta. La controversia principale riguarda la proroga delle concessioni, non il diritto a un compenso per opere non amovibili alla scadenza della concessione; il giudice del rinvio non ha fornito elementi sufficienti per una risposta utile.

Dispositivo e principi affermati

La Corte conclude che:

• l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, si applica anche senza interesse transfrontaliero certo;
• la valutazione della scarsità può combinare criteri nazionali e locali;
• la direttiva è valida;
• l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, ha effetto diretto;
• la disapplicazione delle norme nazionali incompatibili spetta sia ai giudici sia alle amministrazioni.

La decisione consolida l’orientamento restrittivo verso le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime e rafforza l’immediata operatività dell’articolo 12 della direttiva servizi negli ordinamenti nazionali.