Corte di giustizia, Sentenza C-413/21

Mantenimento nelle liste sanzionatorie UE di Ms El-Qaddafi: controllo sulla base fattuale e sulla motivazione

La pronuncia riguarda un appello del Consiglio dell’Unione europea avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato gli atti del 2017 e del 2020 con cui il nome di Ms Aisha Muammer Mohamed El-Qaddafi era stato mantenuto nelle liste UE relative alle misure restrittive in vista della situazione in Libia. La Corte esamina soprattutto il rapporto tra obbligo di motivazione, sufficiente base fattuale e potere del Consiglio di mantenere una persona nelle liste sanzionatorie alla luce del tempo trascorso.

Contesto normativo e fattuale

La Corte ricorda che tutto prende origine dalla risoluzione 1970 (2011) del Consiglio di sicurezza ONU, che ha introdotto misure di divieto di viaggio e congelamento dei fondi nei confronti di determinate persone coinvolte in gravi violazioni dei diritti umani in Libia. La risoluzione individua, tra gli altri, i paragrafi 15, 17, 22 e 24, e nelle liste allegate compare il nome di Aisha Muammar Qadhafi, figlia di Muammar Qadhafi, per la sua stretta associazione con il regime.

Sul piano del diritto UE, il Consiglio aveva inizialmente adottato la decisione 2011/137/CFSP e il regolamento (UE) n. 204/2011, poi sostituiti da una serie di atti successivi, tra cui la decisione (PESC) 2015/1333 e il regolamento (UE) 2016/44, fino agli atti di esecuzione del 2017 e del 2020 oggetto del ricorso. In tali atti, il nome di Ms El-Qaddafi restava inserito nelle liste con una motivazione che richiamava la sua inclusione ai sensi dei paragrafi 15 e 17 della risoluzione 1970 (2011), la sua stretta associazione con il regime e, nelle versioni più recenti, anche talune dichiarazioni pubbliche del 2011 e del 2013 riportate dalla Commissione di esperti ONU.

Il giudizio del Tribunale

Dinanzi al Tribunale, Ms El-Qaddafi aveva contestato, tra l’altro, la motivazione degli atti, la mancanza di base fattuale per il mantenimento in lista e la violazione dei suoi diritti fondamentali. Il Tribunale aveva respinto la censura di insufficiente motivazione, ma aveva accolto il profilo relativo alla mancanza di una base fattuale sufficientemente solida, osservando che il Consiglio non aveva spiegato perché elementi risalenti nel tempo, già noti da anni, fossero ancora attuali nel 2017 e nel 2020, soprattutto in presenza di mutamenti della situazione personale dell’interessata.

Primo motivo di appello: pretesa contraddittorietà della motivazione del Tribunale

Il Consiglio sosteneva che la sentenza impugnata fosse internamente contraddittoria, poiché da un lato il Tribunale aveva ritenuto sufficiente la motivazione degli atti e dall’altro aveva affermato che gli stessi non consentivano di comprendere le ragioni specifiche del mantenimento in lista. La Corte ha respinto la censura chiarendo che i due profili sono distinti: l’obbligo di motivazione riguarda la chiarezza e specificità dell’enunciazione delle ragioni, mentre la verifica della base fattuale attiene alla sostanza della decisione e alla dimostrazione della veridicità e attualità degli elementi invocati.

La Corte ha inoltre osservato che il Tribunale non aveva omesso di rispondere agli argomenti del Consiglio relativi al contesto della decisione e alla persistenza della minaccia, ma aveva implicitamente spiegato perché tali argomenti non bastassero a fondare il mantenimento della designazione.

Secondo motivo di appello: interpretazione della base giuridica e del criterio di designazione

Il Consiglio sosteneva che il Tribunale avesse ignorato i riferimenti contenuti nella risoluzione 1970 (2011), in particolare le indicazioni sulle ragioni originarie della designazione e il paragrafo 22, che definisce le categorie di persone soggette alle misure. La Corte ha invece rilevato che il Tribunale aveva ben considerato il contesto originario della designazione, ossia la stretta associazione di Ms El-Qaddafi con il regime di Muammar Qadhafi, ma aveva correttamente richiesto che, per la conferma in lista nel 2017 e nel 2020, il Consiglio dimostrasse la persistenza di un nesso attuale con gli obiettivi sanzionatori.

La Corte ha anche respinto la critica secondo cui il Tribunale avrebbe impropriamente fatto riferimento al rischio per la pace e la sicurezza nella regione, osservando che tale valutazione rientra nel controllo della fondatezza dei motivi e nella verifica che il mantenimento della misura sia ancora giustificato alla luce della finalità della risoluzione ONU e della normativa UE di attuazione.

Terzo motivo di appello: pretesa inesistenza di un obbligo di aggiornamento della base fattuale

Il Consiglio contestava l’affermazione del Tribunale secondo cui esso avrebbe dovuto spiegare perché le informazioni note già nel 2015 fossero ancora attuali nel 2017 e nel 2020. La Corte ha confermato la corretta applicazione della giurisprudenza, secondo cui, quando una persona è mantenuta in lista, l’istituzione deve verificare se, dalla precedente iscrizione o dall’ultimo riesame, la situazione di fatto sia mutata in modo tale da non consentire più di trarre la stessa conclusione.

In ragione del tempo trascorso e dell’evoluzione delle circostanze, il Consiglio deve fondare il mantenimento su una valutazione aggiornata e può dover prendere in considerazione fatti più recenti. Nel caso concreto, il Tribunale aveva quindi legittimamente ritenuto insufficiente il mero richiamo a fatti risalenti e non spiegati in termini di attualità.

Quarto motivo di appello: pretesa distorsione degli elementi di prova

Il Consiglio sosteneva che il Tribunale avesse travisato la prova, soprattutto quanto alla rilevanza del trasferimento di Ms El-Qaddafi in Oman e della nota verbale delle autorità omanite. La Corte ha respinto anche questo motivo.

Ha ritenuto che il Tribunale non avesse affermato che il trasferimento in Oman fosse un fatto successivo all’adozione delle misure del 2015, ma si era limitato a rilevare che, rispetto al quadro originario, la situazione personale dell’interessata era cambiata. Quanto alla nota verbale, la Corte ha osservato che essa indicava soprattutto un intento di de-escalation e il rispetto, da parte di Ms El-Qaddafi, dell’impegno a non svolgere attività politiche in Libia; non ne derivava quindi in modo evidente che ella continuasse a rappresentare una minaccia attuale.

La Corte ha inoltre respinto l’argomento del Consiglio secondo cui il tempo trascorso tra i fatti del 2011-2013 e gli atti del 2017-2020 fosse comunque compatibile con il mantenimento in lista: la giurisprudenza richiamata consente sì che fatti risalenti possano, in casi specifici, giustificare una designazione iniziale, ma richiede sempre una valutazione concreta e aggiornata delle circostanze del caso.

Mancata accoglienza della richiesta di mantenimento degli effetti degli atti annullati

Il Consiglio aveva chiesto, in via subordinata, che la Corte mantenesse gli effetti degli atti del 2020 per tre mesi, ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, per evitare pregiudizi all’efficacia delle misure restrittive. La Corte ha respinto la richiesta perché il Consiglio non aveva dimostrato in modo specifico e concreto il rischio di un danno grave e irreversibile all’efficacia delle sanzioni, e perché l’annullamento era stato pronunciato per difetto di base fattuale e non per vizi procedurali o di competenza.

Dispositivo e conseguenze

La Corte ha quindi respinto integralmente l’appello, confermando l’annullamento, nei confronti di Ms El-Qaddafi, degli atti di esecuzione del 2017 e del 2020. Il Consiglio è stato condannato alle spese, mentre la Repubblica francese, interveniente, ha sopportato le proprie spese.

Principio ricavabile

La pronuncia ribadisce che il mantenimento di una persona nelle liste UE di misure restrittive non può basarsi su motivi meramente storici o astratti: l’istituzione deve verificare e motivare, con elementi aggiornati, che la ragione originaria della designazione sia ancora attuale e supportata da una base fattuale sufficientemente solida.