Tribunale, Sentenza T-607/17

Aiuti di Stato nel settore aereo: regime sardo e recupero nei confronti di Volotea

Il Tribunale dell’Unione europea, con sentenza del 13 maggio 2020 nella causa T-607/17, ha esaminato il ricorso di Volotea contro la decisione (UE) 2017/1861 della Commissione relativa al regime di compensazione istituito dalla Regione autonoma della Sardegna per gli aeroporti sardi. La controversia riguarda, in sostanza, il finanziamento pubblico di rotte aeree e attività di marketing affidato alle società di gestione aeroportuale e successivamente riversato alle compagnie aeree contraenti.

Fatti e quadro del regime controverso

La legge regionale sarda n. 10/2010 autorizzava stanziamenti per il finanziamento degli aeroporti isolani al fine di sviluppare il trasporto aereo, destagionalizzare i collegamenti e promuovere la Sardegna come destinazione turistica. La Giunta regionale ha poi adottato atti di esecuzione che individuavano tre attività finanziabili:

• attività 1: incremento del traffico aereo per compagnia;
• attività 2: promozione della Sardegna da parte delle compagnie aeree;
• attività 3: altre attività promozionali affidate a fornitori terzi diversi dalle compagnie aeree.

Per accedere ai fondi, le società di gestione aeroportuale dovevano presentare programmi di attività alla Regione, che li approvava e assegnava le risorse. Tali programmi prevedevano la conclusione di accordi con compagnie aeree per l’apertura o il mantenimento di rotte, l’aumento di frequenze e campagne di marketing.

Posizione della ricorrente e contenuto della decisione impugnata

Volotea operava su rotte da e verso Alghero, Cagliari-Elmas e Olbia e aveva concluso contratti con SOGAER e GEASAR per attività di marketing e sviluppo rotte. La Commissione, nella decisione impugnata, ha ritenuto che il regime configurasse un aiuto di Stato a favore delle compagnie aeree, tra cui Volotea, nella misura in cui riguardava le attività svolte a Cagliari-Elmas e Olbia, ordinando all’Italia il recupero delle somme percepite. La Commissione ha invece escluso dall’esame le misure relative ad Alghero, già oggetto di una distinta procedura.

Questioni esaminate dal Tribunale

Il ricorso si articolava in cinque motivi principali:

• errore nella qualificazione della misura come aiuto di Stato;
• errore nella valutazione della possibile giustificazione della misura;
• illegittimità dell’ordine di recupero e tutela del legittimo affidamento;
• cattiva gestione dell’indagine;
• difetto e contraddittorietà di motivazione.

Risorse statali, imputabilità e ruolo delle società di gestione aeroportuale

Il Tribunale afferma che i fondi versati dalla Regione autonoma alle società di gestione aeroportuale e da queste utilizzati per remunerare le compagnie aeree costituivano risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Il fatto che il denaro transitasse attraverso le società di gestione non eliminava la natura pubblica delle risorse, né era rilevante che le società avessero agito formalmente in base a rapporti contrattuali o con una logica commerciale.

Quanto all’imputabilità, il Tribunale rileva che la Regione aveva esercitato un controllo stretto e preventivo sui programmi di attività, sui criteri di ammissibilità, sulle rotte finanziabili e sulle modalità di erogazione e verifica dei pagamenti. Le società di gestione aeroportuale erano quindi meri intermediari operativi che attuavano istruzioni regionali, senza autonoma discrezionalità sufficiente a interrompere il nesso con lo Stato.

Vantaggio economico e beneficiari reali della misura

Il Tribunale respinge la tesi secondo cui i beneficiari del regime sarebbero stati gli aeroporti e non le compagnie aeree. Pur riconoscendo che gli aeroporti traevano un vantaggio indiretto dall’aumento del traffico passeggeri, il Tribunale distingue tra l’effetto secondario sul sistema aeroportuale e il vantaggio immediato ottenuto dalle compagnie aeree, che ricevevano pagamenti non corrispondenti a normali condizioni di mercato.

La Corte sottolinea che i contratti di marketing e di sviluppo rotte non erano il risultato di una vera competizione di mercato: non vi era stata una gara aperta, trasparente e non discriminatoria idonea a garantire prezzi di mercato. Le “manifestazioni di interesse” pubblicate online dalle società di gestione non sono state considerate equivalenti a una procedura di appalto. Di conseguenza, i pagamenti alle compagnie aeree non costituivano il corrispettivo reale di servizi acquistati in condizioni normali di mercato.

Principio dell’operatore privato in economia di mercato

Il Tribunale esclude l’applicazione del principio dell’operatore privato sia a livello della Regione autonoma sia a livello delle società di gestione aeroportuale.

A livello della Regione, la misura perseguiva obiettivi di politica pubblica e sviluppo economico regionale, non un rendimento economico da investitore. La Regione non era proprietaria degli aeroporti interessati e non agiva come investitore privato, ma come autorità pubblica che finanzia politiche territoriali.

A livello delle società di gestione aeroportuale, queste non erano detenute dalla Regione autonoma e si limitavano a impiegare fondi pubblici secondo le sue istruzioni. Per questa ragione non potevano essere assimilate a operatori privati che investono risorse proprie in condizioni di mercato. Il Tribunale ribadisce inoltre che l’eventuale esistenza di un interesse economico degli aeroporti non basta a trasformare la misura in un’operazione di mercato, in assenza di gara e di un effettivo rischio commerciale.

Selettività, concorrenza e scambi tra Stati membri

Il Tribunale conferma il carattere selettivo del regime perché il vantaggio era riservato ad alcune compagnie aeree operanti su determinate rotte e non a tutte le imprese comparabili. Le compagnie concorrenti che non avevano concluso contratti con le società di gestione aeroportuale, o che operavano rotte escluse dal regime, non beneficiavano del medesimo sostegno.

Quanto alla distorsione della concorrenza e all’incidenza sugli scambi intracomunitari, la Corte osserva che il settore del trasporto aereo è caratterizzato da concorrenza intensa e transfrontaliera. Non occorre provare un effetto concreto, essendo sufficiente l’idoneità della misura a rafforzare la posizione delle imprese beneficiarie rispetto ai concorrenti europei. Il Tribunale considera quindi soddisfatte anche queste condizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

Esclusione della qualificazione come SIEG, aiuto de minimis o aiuto compatibile

Il Tribunale respinge l’argomento secondo cui i servizi affidati a Volotea costituirebbero un SIEG. Le rotte finanziate dal regime erano espressamente distinte da quelle soggette a obblighi di servizio pubblico ai sensi del regolamento n. 1008/2008, e la ricorrente non era stata incaricata di una missione di servizio pubblico chiaramente definita. Inoltre, anche a voler applicare il regolamento n. 360/2012, gli importi ricevuti superavano la soglia de minimis richiamata dalla ricorrente.

Il Tribunale esclude anche l’applicazione del regolamento n. 651/2014: la Sardegna non rientrava nella carta degli aiuti a finalità regionale pertinente, e il regime non poteva essere qualificato né come aiuto all’investimento né come aiuto agli aeroporti compatibile ai sensi delle eccezioni invocate.

Quanto agli orientamenti del 2005 sugli aiuti di avviamento alle compagnie aeree, il Tribunale constata che i criteri cumulativi non erano soddisfatti: mancavano una vera decrescenza dell’aiuto per singola rotta, una determinazione delle spese ammissibili, un collegamento stretto ai costi di avviamento e una procedura non discriminatoria assimilabile a gara. Per le stesse ragioni la Commissione non era tenuta a derogare caso per caso ai criteri degli orientamenti.

Tutela del legittimo affidamento e ordine di recupero

Il Tribunale respinge anche la censura contro l’ordine di recupero. Poiché il regime era stato attuato senza attendere la decisione della Commissione, era illegale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. In tali circostanze, un operatore diligente non può nutrire un legittimo affidamento nella liceità dell’aiuto, salvo assicurazioni precise dell’istituzione, che nel caso di specie non vi erano state.

Il fatto che alcuni contratti facessero riferimento al finanziamento regionale e che la legge fosse pubblicata nel bollettino ufficiale regionale rafforzava, secondo il Tribunale, la prevedibilità del rischio di qualificazione come aiuto di Stato e del conseguente recupero.

Motivazione e gestione dell’indagine

Il quarto motivo, relativo a una presunta cattiva gestione dell’istruttoria, è dichiarato irricevibile perché non adeguatamente argomentato. In ogni caso, il Tribunale ritiene che la Commissione abbia esaminato sufficientemente il regime e abbia motivato in modo adeguato i punti essenziali: esistenza del vantaggio, selettività, incidenza sugli scambi, esclusione del SIEG, mancata applicazione delle deroghe e fondamento del recupero.

Anche il quinto motivo, relativo a difetti o contraddizioni di motivazione, è respinto. La motivazione della decisione è considerata sufficiente sia quanto alla qualificazione dell’aiuto sia quanto al recupero, e i profili contestati dalla ricorrente riguardano in gran parte la fondatezza della decisione, non la sua motivazione.

Dispositivo

Il Tribunale respinge integralmente il ricorso di Volotea e la condanna alle spese. La decisione della Commissione resta quindi ferma, con conferma dell’esistenza di un aiuto di Stato illegale e incompatibile con il mercato interno a favore delle compagnie aeree beneficiarie, tra cui la ricorrente.