Sentenza n. 525/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'annullamento della nota con cui Salerno Gestioni Portuali aveva rifiutato di applicare il Capitolato Tecnico approvato dall'Autorità di Sistema Portuale e di stipulare il contratto di locazione relativo a una postazione di biglietteria presso il Molo Masuccio Salernitano, nonché l'accertamento dell'obbligo a contrarre. Ha dedotto la violazione dei principi di uguaglianza, non discriminazione, buon andamento, imparzialità e legalità, degli artt. 1 e 21-octies l. 241/1990, del Capitolato Tecnico e del principio di parità di trattamento. Secondo la ricorrente, l'art. 2.a del Capitolato imponeva al concessionario di contrarre con tutti gli operatori titolari di autorizzazione regionale per linee marittime da o per il Molo Masuccio, senza subordinare tale obbligo all'aggiudicazione definitiva della concessione. È stata inoltre dedotta una disparità di trattamento rispetto ad altri operatori ai quali sarebbero stati rilasciati contratti per la stagione 2025, nonché una condotta dilatoria e strumentale, lesiva della concorrenza e dell'accesso imparziale agli spazi demaniali. La resistente ha eccepito l'inammissibilità del ricorso per natura interlocutoria della nota e per carenza di interesse, sostenendo che prima dell'aggiudicazione e del rilascio della concessione non sussisteva alcun obbligo di stipulare contratti di locazione. Nelle more, la procedura di gara è stata aggiudicata, è stata rilasciata la concessione ed è stato stipulato il contratto tra la ricorrente e la concessionaria; la ricorrente ha comunque dichiarato di conservare interesse alla decisione ai fini risarcitori. Il TAR ha inoltre rilevato l'inammissibilità delle questioni riferite alle fasi successive al rilascio della concessione, perché introdotte soltanto con memorie non notificate.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso nel merito, ritenendo di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità. Ha stabilito che il Capitolato Tecnico disciplinava i rapporti tra l'Autorità concedente, il concessionario individuato all'esito della selezione e i terzi interessati alle postazioni di biglietteria; pertanto, esso poteva operare soltanto dopo l'aggiudicazione, il rilascio della concessione, l'acquisizione della qualità di concessionario e la disponibilità dell'area. Al momento della richiesta della ricorrente e dell'adozione della nota impugnata, Salerno Gestioni Portuali era ancora soltanto partecipante alla procedura e non poteva essere gravata dall'obbligo di applicare il Capitolato o di assegnare postazioni, non disponendo ancora dell'area né della qualità di concessionaria. L'obbligo di contrarre previsto dal Capitolato si ricollegava al successivo provvedimento concessorio e non aveva efficacia immediata o retroattiva. La nota dell'Autorità Portuale n. 7307/2025 è stata interpretata come riferita alla disciplina dei rapporti successivi all'assegnazione della nuova concessione; la sua formulazione poco precisa non poteva attribuirle il significato di rendere immediatamente applicabile il Capitolato prima della conclusione della procedura. Il TAR ha escluso anche la natura regolamentare del Capitolato, qualificandolo come atto destinato a disciplinare rapporti specifici e concreti, privo di generalità e innovatività. La disparità di trattamento è stata ritenuta indimostrata e, comunque, eventuali assensi rilasciati in precedenza ad altri operatori non avrebbero costituito un valido termine di paragone se riferiti a un precedente rapporto concessorio o adottati in violazione della disciplina del nuovo rapporto. Le questioni relative al periodo successivo al rilascio della concessione sono state dichiarate inammissibili perché nuove e introdotte con memorie non notificate. La ricorrente è stata condannata a pagare euro 2.500, oltre accessori, a Salerno Gestioni Portuali; le spese sono state compensate nei confronti dell'Autorità di Sistema Portuale, anche per la scarsa chiarezza della nota da essa emanata.

Norme richiamate

• art. 1 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione con riferimento ai principi di buon andamento, imparzialità e correttezza dell'azione amministrativa; il TAR non ha accolto la censura.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione all'illegittimità della nota impugnata; il TAR ha ritenuto infondate le contestazioni.

• art. 2.a del Capitolato Tecnico

  Il soggetto affidatario assume l'obbligo a contrarre con tutti i soggetti titolari di autorizzazione regionale per linee marittime in partenza/arrivo dal Molo Masuccio Salernitano, per l'assegnazione di una postazione presso la struttura.

  L'obbligo a contrarre opera nei confronti del concessionario dopo l'aggiudicazione e il rilascio della concessione; non produce effetti anticipati nei confronti del partecipante alla gara.

• art. 2.b del Capitolato Tecnico

  L'affidamento della concessione opererà per il periodo di 4 anni ... decorrenti dalla data effettiva di rilascio della concessione, e comunque con decorrenza dal 2025.

  La previsione conferma il collegamento temporale della disciplina concessoria al rilascio della concessione e all'acquisizione della qualità di concessionario.

• art. 2 c.p.a.

  Il riferimento è implicito nella decisione dell'azione di annullamento e dell'accertamento connesso, ma il testo non esplicita una specifica interpretazione della disposizione.

Massime di principio

• Un capitolato tecnico predisposto nell'ambito di una procedura per l'affidamento di una concessione disciplina i rapporti tra il futuro concessionario e i terzi soltanto dopo l'aggiudicazione, il rilascio della concessione e l'effettiva disponibilità del bene; prima di tali eventi non può imporre obblighi di gestione o di contrattazione al mero partecipante alla procedura.
• L'obbligo del concessionario di contrarre con soggetti terzi, previsto dal capitolato e recepito nel provvedimento concessorio, decorre dal rilascio della concessione e non può essere applicato retroattivamente, salvo un'espressa e valida previsione in tal senso.
• Un capitolato che disciplina rapporti specifici e concreti tra amministrazione concedente, concessionario e operatori terzi non ha natura regolamentare se manca dei caratteri di generalità e innovatività.
• La disparità di trattamento deve essere dimostrata mediante elementi univoci e comparabili; precedenti assensi riferiti a un diverso rapporto concessorio o adottati in violazione della disciplina applicabile non costituiscono necessariamente un valido termine di paragone.
• Le questioni relative a fatti e attività amministrative successive all'atto impugnato, se non contenute nel ricorso introduttivo, non possono essere introdotte per la prima volta con memorie non notificate, perché costituiscono domande o censure nuove.

Come è indicizzato