Cassazione Civile, Ordinanza n. 23381/2023 del 01/08/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un’ordinanza-ingiunzione con cui la Provincia aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria per l’utilizzo a fini industriali dell’acqua di un canale consortile, in assenza del titolo autorizzativo ritenuto necessario. I ricorrenti avevano proposto opposizione sostenendo, in sintesi, di aver presentato già nel 1999 una domanda di concessione in sanatoria al Ministero allora competente, domanda che avrebbe consentito la prosecuzione dell’uso nelle more del procedimento; di aver confidato nel silenzio-assenso e nella legittimità della prosecuzione della derivazione; di aver agito in buona fede; e che la sanzione fosse comunque da ridurre al minimo. In cassazione hanno dedotto quattro motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per avere valutato profili riservati all’amministrazione o al giudice amministrativo circa la completezza/efficacia della domanda di sanatoria; 2) violazione della disciplina sulle concessioni idriche per avere richiesto un corredo documentale non previsto espressamente; 3) erronea qualificazione come illecita della condotta, nonostante la domanda di sanatoria e il mutamento di competenza amministrativa sopravvenuto; 4) violazione dei principi di affidamento e buona fede, oltre che dei criteri di quantificazione della sanzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto il primo motivo, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice ordinario nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, con possibilità di sindacato incidentale sugli atti amministrativi presupposti. Ha poi accolto il terzo motivo, affermando che la domanda di concessione in sanatoria presentata all’ente allora competente conserva efficacia anche se successivamente cambia l’ente competente, e che, in pendenza del procedimento istruttorio, l’utilizzazione poteva proseguire; la sopravvenuta attribuzione della competenza alla Provincia non ha fatto venir meno tale effetto scriminante. Il secondo, il quarto e gli altri rilievi sono stati dichiarati assorbiti. La sentenza impugnata è stata cassata e, non occorrendo ulteriori accertamenti di fatto, la causa è stata decisa nel merito con accoglimento dell’opposizione e annullamento dell’ordinanza-ingiunzione; le spese sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 96 d.lgs. n. 152/2006

  richiamato come precetto che sanziona l’utilizzazione di acque pubbliche senza il necessario titolo autorizzativo o concessorio; la Corte ne valorizza il rapporto con la disciplina sulla domanda di sanatoria e sulla prosecuzione dell’uso in pendenza del procedimento.

• art. 7, primo comma, legge regionale Piemonte n. 3/2009

  individua la cornice sanzionatoria applicata nel caso concreto; la lett. g) è quella ritenuta applicata dall’amministrazione per l’uso di acqua pubblica senza provvedimento autorizzativo o concessorio.

• art. 23, sesto comma, d.lgs. n. 152/1999

  stabilisce che, in pendenza del procedimento istruttorio sulla domanda di concessione in sanatoria, l’utilizzazione può proseguire, con pagamento del canone e salvo sospensione da parte dell’autorità concedente.

• art. 27, legge n. 36/1994

  prevedeva, per i consorzi di bonifica e irrigazione, la possibilità di utilizzare acque fluenti nei canali consortili per usi compatibili e previa domanda alle autorità competenti, corredata da progetto di massima; prevedeva anche un meccanismo di silenzio-assenso.

• art. 7 r.d. n. 1775/1933

  richiamato per la disciplina originaria delle domande di concessione e per l’obbligo di corredare le domande con i progetti di massima delle opere.

• art. 3 r.d. n. 1775/1933

  richiamato per la competenza a provvedere sulle domande di riconoscimento o concessione nelle varie ipotesi.

• art. 89, primo comma, lett. i), d.lgs. n. 112/1998

  richiamato per il decentramento delle funzioni relative alla gestione del demanio idrico e delle derivazioni di acqua pubblica.

• art. 36, secondo comma, legge regionale Piemonte n. 44/2000

  richiamato come norma di trasferimento della competenza alle Province in materia di autorizzazioni e concessioni idriche.

• art. 1 legge n. 689/1981

  invocato dai ricorrenti in relazione ai principi della responsabilità amministrativa e alla pretesa esclusione della sanzione in ragione della buona fede.

• art. 3 legge n. 689/1981

  invocato dai ricorrenti con riferimento ai presupposti dell’illecito amministrativo e dell’elemento soggettivo.

• art. 4 legge n. 689/1981

  invocato in tema di cause di esclusione della responsabilità amministrativa.

• art. 11 legge n. 689/1981

  invocato in tema di criteri per la determinazione della sanzione amministrativa.

• art. 103 Cost.

  richiamato dai ricorrenti a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 113 Cost.

  richiamato dai ricorrenti a sostegno della censura di difetto di giurisdizione.

• art. 4 e art. 5 l. n. 2248/1865, allegato E

  richiamati dai ricorrenti nel motivo sulla giurisdizione e sui limiti del sindacato del giudice ordinario sugli atti amministrativi.

• art. 7 d.lgs. n. 104/2010

  richiamato dai ricorrenti per sostenere la riserva al giudice amministrativo di valutazioni sull’esercizio del potere amministrativo.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato dai ricorrenti nel motivo sulla giurisdizione, in relazione al preteso superamento dei limiti della domanda.

• art. 384, secondo comma, c.p.c.

  richiamato come base per la decisione nel merito senza rinvio, poiché non erano necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 92 c.p.c.

  richiamato nel passaggio sulle spese di lite, compensate per gravi ed eccezionali ragioni legate alla novità delle questioni.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato quale rito camerale seguito dalla decisione.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione la giurisdizione appartiene al giudice ordinario, il quale può verificare anche incidentalmente gli atti amministrativi presupposti ai fini della disapplicazione, quando la contestazione investa la debenza della sanzione.
• Se l’ordinamento prevede che, dopo la presentazione di una domanda di sanatoria all’autorità competente, l’utilizzazione possa proseguire in pendenza del procedimento, tale effetto scriminante non viene meno per il solo fatto che, successivamente, la competenza amministrativa sia trasferita a un diverso ente.
• In assenza di una disciplina transitoria espressa, il mutamento sopravvenuto della competenza amministrativa non può tradursi in un aggravio per il privato che abbia tempestivamente presentato l’istanza all’ente allora competente.
• Ai fini della legittimità della sanzione amministrativa, rileva anzitutto la presentazione dell’istanza all’autorità competente al momento della domanda; eventuali profili di incompletezza documentale dell’istanza devono essere valutati dall’amministrazione destinataria con rigetto o richiesta di integrazione, e non possono essere convertiti automaticamente in illiceità sanzionabile.
• Quando la condotta contestata è permanente, la prosecuzione dell’uso in pendenza della domanda di sanatoria mantiene efficacia giustificativa fino alla definizione del procedimento autorizzativo, se la domanda è stata validamente presentata all’organo competente.

Come è indicizzato