Sentenza n. 5149/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’appellante aveva chiesto l’ostensione, anche mediante estrazione di copia, di documentazione contenuta nell’Anagrafe tributaria e nell’Archivio dei rapporti finanziari, relativa al coniuge separato, a due società e a un’associazione sportiva, per un periodo dal 2018 all’attualità, dichiarando di voler utilizzare i dati nel giudizio di separazione pendente dinanzi alla Corte d’appello. L’Agenzia aveva negato l’accesso richiamando una precedente istanza respinta, la mancanza di fatti nuovi, l’assenza di strumentalità e indispensabilità dei documenti e la loro asserita irrilevanza nel giudizio civile. Il TAR aveva rigettato il ricorso, ritenendo l’istanza massiva, generica, sproporzionata e in parte riferita a documenti non necessariamente esistenti. In appello sono stati dedotti: violazione dei principi dell’Adunanza plenaria sull’accesso difensivo ai dati fiscali e finanziari del coniuge; erronea applicazione della categoria dell’abuso dell’accesso massivo; travisamento degli effetti della precedente sentenza, sostenendo la reiterabilità dell’istanza in presenza di un nuovo giudizio; indebita valutazione, da parte dell’Amministrazione, dell’utilizzabilità dei documenti nel processo civile; erronea affermazione circa la possibile inesistenza dei documenti; omessa comunicazione del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990; lesione del diritto di difesa; tardiva costituzione dei controinteressati in primo grado; erronea regolazione delle spese.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato il rigetto della domanda di accesso. Ha ritenuto decisivo il carattere massivo e indeterminato dell’istanza: essa riguardava quattro soggetti, un arco temporale di circa sette anni e categorie amplissime ed eterogenee di documenti, inclusi tutti i rapporti finanziari, bancari e patrimoniali in Italia e all’estero. La richiesta non individuava documenti specifici, avrebbe imposto all’Amministrazione una consistente attività di ricerca ed elaborazione e non esplicitava il nesso difensivo riferito a ciascuna tipologia documentale. La massività e genericità dell’istanza costituiscono, secondo il Collegio, un limite all’accoglimento anche quando l’accesso sia qualificato come difensivo; pertanto, i principi dell’Adunanza plenaria sull’accesso ai dati fiscali e finanziari del coniuge non erano applicabili a una richiesta formulata in termini così ampi. La questione della reiterabilità dell’istanza è stata ritenuta in astratto fondata, poiché la precedente pronuncia di rito non aveva prodotto giudicato sostanziale, ma irrilevante nel caso concreto, essendo sufficiente la natura massiva della nuova richiesta. È stato altresì ritenuto irrilevante il tema dell’eventuale inesistenza di singoli documenti e quello della loro utilizzabilità nel giudizio civile. Il motivo sul preavviso di rigetto è stato respinto perché l’art. 10-bis l. 241/1990 non si applica ai procedimenti diretti all’accesso ai documenti. La censura sulla tardiva costituzione dei controinteressati è stata dichiarata priva di interesse per effetto devolutivo dell’appello. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  L’accesso documentale richiede l’individuazione sufficientemente precisa di documenti amministrativi detenuti dall’amministrazione e non può trasformarsi in una richiesta esplorativa o in un’attività generalizzata di ricerca ed elaborazione.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Sono inammissibili le richieste di accesso generiche o esplorative, rivolte a un complesso indeterminato di atti dei quali non siano conosciuti con sufficiente precisione consistenza, contenuto e pertinenza.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Anche nell’accesso difensivo il richiedente deve dimostrare un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti specificamente richiesti e la situazione giuridica da tutelare; la qualificazione difensiva non legittima istanze massive e indeterminate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non si applica ai procedimenti volti a ottenere l’accesso ai documenti, trattandosi di procedimenti non compatibili con l’ulteriore fase subprocedimentale prevista dalla norma.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio in materia di accesso accerta la sussistenza del rapporto sostanziale di accesso; tuttavia, la domanda non può essere accolta quando l’istanza originaria sia formulata in modo massivo, generico e non riferito a documenti specificamente individuati.

• art. 2909 c.c.

  Una precedente pronuncia di inammissibilità per ragioni processuali, in assenza di decisione sul diritto sostanziale di accesso, non determina di per sé giudicato sostanziale sulla situazione giuridica sottostante.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale, anche quando esercitato per finalità difensive, deve avere a oggetto documenti specifici e sufficientemente individuati; non è ammissibile una richiesta riferita a intere categorie generiche di dati e documenti, protratta per un ampio arco temporale e coinvolgente una pluralità di soggetti.
• La finalità difensiva dell’accesso non esonera il richiedente dall’indicare, per i documenti richiesti, il nesso di strumentalità necessaria con la situazione giuridica da tutelare. Un generico richiamo a un giudizio pendente non è sufficiente a legittimare l’ostensione indiscriminata.
• Un’istanza di accesso può essere respinta quando, per ampiezza, genericità e indeterminatezza, imponga all’amministrazione una consistente attività di ricerca, selezione o elaborazione dei dati, incompatibile con la funzione dell’accesso documentale.
• I principi favorevoli all’accesso difensivo ai dati fiscali, patrimoniali e finanziari del coniuge non impediscono il rigetto di una richiesta che, per come concretamente formulata, sia massiva, esplorativa e non riferita a documenti specificamente individuati.
• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 non trova applicazione nei procedimenti diretti all’accesso ai documenti amministrativi.
• La reiterazione di una precedente istanza di accesso non è preclusa dal giudicato sostanziale quando la precedente decisione si sia limitata a una declaratoria processuale; tuttavia, la nuova istanza resta soggetta autonomamente ai requisiti di specificità, determinatezza e strumentalità necessari per l’accesso.

Come è indicizzato