Sentenza n. 2499/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza di demolizione n. 80 del 7 giugno 2024, notificata il 12 giugno 2024, riguardante un terreno sito in zona agricola E3, sottoposto a vincolo paesaggistico e incluso in area a rischio di inondazione secondo il P.A.I. Le opere contestate comprendevano pavimentazione e sistemazione del piazzale, viabilità e parcheggi, cancelli, recinzioni, cassoni, manufatti di vario genere, prefabbricati, tettoie, impianti elettrici e idrici, depositi di materiali e macchinari, con asserito mutamento della destinazione d’uso agricola dell’area. Il primo motivo denunciava la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il secondo deduceva la genericità dell’ordinanza e la sua nullità o carenza motivazionale, per l’indeterminata descrizione delle opere e l’inclusione di manufatti non risultanti dall’accertamento. Con il terzo motivo i ricorrenti sostenevano che pavimentazioni, sistemazioni a verde, viabilità, parcheggi e cancelli fossero esenti dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi delle voci A.12 e A.13 dell’allegato A al d.P.R. 31/2017. Con il quarto motivo contestavano la necessità del permesso di costruire, qualificando alcune opere come edilizia libera o come interventi di cui all’art. 6, comma 1, lett. e-ter, d.P.R. 380/2001. Con il quinto motivo sostenevano che il P.A.I. imponesse l’autorizzazione idraulica soltanto per interventi aventi effettiva e sostanziale incidenza sul deflusso delle acque, non dimostrata nel caso concreto.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondate congiuntamente le censure relative all’omessa partecipazione procedimentale e alla genericità della motivazione. L’ordine di demolizione, in presenza di un abuso edilizio, è un atto dovuto e vincolato, sicché non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento; trova inoltre applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. L’ordinanza era adeguatamente motivata perché descriveva le molteplici opere, distinguendo quelle infisse al suolo da quelle appoggiate, indicava la presenza di impianti elettrici e idrici e spiegava che l’insieme degli interventi aveva trasformato irreversibilmente la destinazione agricola dell’area, vincolata paesaggisticamente e soggetta a tutela idraulica. La doglianza partecipativa non risultava comunque supportata dalla produzione della documentazione che i ricorrenti avrebbero dovuto presentare dopo l’ispezione edilizia. Le censure sulla natura esente o libera delle singole opere sono state ritenute generiche e prive di prova: mancavano perizie, fotografie o altra documentazione idonea a dimostrare le dimensioni, l’impatto visivo, la permeabilità e la concreta conformità delle opere ai presupposti delle esenzioni invocate. Il giudice ha inoltre affermato che le opere edilizie devono essere valutate unitariamente e nel loro complessivo impatto sul territorio, non atomisticamente, sicché una pluralità di interventi può determinare un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso anche se singoli interventi, isolatamente considerati, fossero astrattamente esenti o di limitato impatto. L’esame del motivo relativo al P.A.I. è stato ritenuto superfluo, poiché l’ordinanza risultava comunque legittimamente fondata sull’assenza del titolo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica. Nulla è stato disposto sulle spese, essendo il Comune rimasto non costituito.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria per l’ordine di demolizione edilizia, in quanto atto vincolato e dovuto, adottato nell’esercizio della funzione di vigilanza e repressione degli abusi edilizi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio derivante dall’omessa comunicazione di avvio non determina l’annullamento dell’ordine di demolizione, trattandosi di provvedimento vincolato rispetto al quale il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• d.P.R. 380/2001

  La realizzazione di opere prive del necessario titolo edilizio, idonee nel loro insieme a trasformare la destinazione d’uso agricola dell’area, giustifica l’adozione dell’ordine di demolizione.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter, d.P.R. 380/2001

  opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale

  L’esenzione dal titolo edilizio per le pavimentazioni esterne opera solo se risultano provati i presupposti dimensionali e urbanistici previsti dalla norma, non potendo essere invocata in astratto.

• d.P.R. 31/2017, allegato A, voce A.12

  interventi da eseguirsi nelle aree di pertinenza degli edifici non comportanti significative modifiche degli assetti planimetrici e vegetazionali, quali l'adeguamento di spazi pavimentati, la realizzazione di camminamenti, sistemazioni a verde e opere consimili che non incidano sulla morfologia del terreno

  L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica presuppone che le opere non comportino significative modifiche degli assetti planimetrici o vegetazionali e non incidano sulla morfologia del terreno; tali presupposti devono essere concretamente dimostrati.

• d.P.R. 31/2017, allegato A, voce A.13

  interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno, inserimento di elementi antintrusione sui cancelli, le recinzioni e sui muri di cinta eseguiti nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti

  L’esenzione paesaggistica per cancelli e recinzioni richiede il rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti e non può essere affermata sulla base di deduzioni generiche.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La presentazione di un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica per alcune opere costituisce elemento indicativo della consapevolezza della necessità di un titolo paesaggistico, ferma la valutazione dell’autorità competente.

• artt. 134, comma 1, lett. a), e 136, comma 1, lett. c) e d), d.lgs. 42/2004

  La presenza del vincolo paesaggistico rileva ai fini della necessità dell’autorizzazione paesaggistica per gli interventi non rientranti nelle ipotesi di esenzione.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione edilizia è un atto dovuto e vincolato, adottato a seguito dell’accertamento dell’abuso; di regola non richiede la comunicazione di avvio del procedimento e l’omissione non determina l’annullamento ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L’ordine di demolizione è adeguatamente motivato quando descrive le opere abusive e indica le ragioni della loro abusività; non è necessario un ulteriore specifico apprezzamento dell’interesse pubblico alla demolizione, trattandosi di misura repressiva vincolata.
• Le opere edilizie devono essere valutate nella loro globalità e unitarietà: non è consentito scomporre una pluralità di interventi tra loro funzionalmente collegati per invocare, con riferimento a singole opere, esenzioni dal titolo edilizio o dall’autorizzazione paesaggistica e così negare l’impatto complessivo sull’assetto del territorio.
• Chi invoca l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica o dal titolo edilizio deve dimostrare in concreto la sussistenza dei relativi presupposti, mediante elementi come documentazione tecnica, fotografie o perizie; deduzioni meramente assertive non sono sufficienti.
• La realizzazione di una pluralità di manufatti, sistemazioni, impianti e opere accessorie può determinare un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso agricola dell’area, anche quando alcuni interventi, isolatamente considerati, siano astrattamente riconducibili all’edilizia libera o a regimi autorizzatori semplificati.

Come è indicizzato