Sentenza n. 13060/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ricorrente ha presentato l’8 novembre 2024 un’istanza di VIA ai sensi dell’art. 23 del d.lgs. 152/2006 per la realizzazione e l’esercizio di un impianto agrivoltaico di 50,13 MW, qualificato come progetto attuativo del PNIEC e rientrante nell’ambito dell’art. 8, comma 2-bis, del TUA. Dopo la verifica di procedibilità, il MASE ha pubblicato la documentazione e l’avviso al pubblico il 14 aprile 2025; la consultazione è terminata il 17 maggio 2025. La Commissione tecnica PNRR/PNIEC ha espresso il proprio parere favorevole, con condizioni ambientali, soltanto il 26 marzo 2026. La società ha quindi lamentato l’illegittimità dell’inerzia, deducendo la violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 1, 2 e 6 della l. 241/1990, degli artt. 8, 23 e 25 del d.lgs. 152/2006, dei principi di doverosità, ragionevolezza, buon andamento e buona fede, nonché della disciplina europea e nazionale di promozione delle fonti rinnovabili. Con motivi aggiunti ha impugnato la nota del MASE del 15 maggio 2026, sostenendo che, decorso il termine di venti giorni dalla trasmissione dello schema di provvedimento al Ministero della Cultura, si fosse formato per silentium l’assenso ministeriale ai sensi dell’art. 17-bis della l. 241/1990 e che il MASE fosse quindi tenuto a rilasciare la VIA. In subordine, ha ribadito l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e respinto i motivi aggiunti. Ha ritenuto illegittimo il silenzio del MASE perché, considerata la data dell’istanza, la pubblicazione della documentazione, la conclusione della consultazione e il parere della Commissione tecnica intervenuto il 26 marzo 2026, erano ampiamente decorsi i termini previsti dall’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. 152/2006 per la conclusione della VIA. Il ritardo non poteva essere giustificato dall’elevato numero di procedimenti pendenti presso le amministrazioni, trattandosi di una questione organizzativa interna non opponibile al privato e comunque inidonea a derogare ai termini normativamente previsti. Il Ministero dell’Ambiente è stato ordinato di concludere il procedimento con un atto espresso e motivato, senza vincolo quanto al contenuto, entro 120 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, previo esperimento degli eventuali rimedi previsti per superare dissensi o ritardi delle amministrazioni coinvolte. La nomina del commissario ad acta è stata differita e potrà essere disposta, su istanza di parte, solo in caso di ulteriore inadempimento. Il TAR ha invece escluso che il silenzio-assenso orizzontale dell’art. 17-bis della l. 241/1990 possa operare nel procedimento di VIA. L’art. 25, comma 7, del TUA, qualificando come perentori i termini della VIA, collega alla loro violazione le conseguenze previste dagli artt. 2, commi 9-9-quater, e 2-bis, della l. 241/1990, ma non determina né l’inefficacia degli atti tardivi né la formazione automatica dell’assenso. L’esigenza, derivante anche dalla direttiva 2011/92/UE, di una valutazione appropriata, motivata e comprensiva delle condizioni ambientali, con informazione del pubblico e delle autorità interessate, impone una decisione espressa e pluristrutturata. Pertanto il provvedimento del MASE che aveva escluso la formazione del silenzio-assenso del Ministero della Cultura è stato ritenuto legittimo. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la presentazione dell’istanza di VIA relativa al progetto.

• art. 7-bis d.lgs. 152/2006

  Rileva per la qualificazione dell’impianto come opera strategica ai fini dell’attuazione del PNIEC e del PNRR.

• art. 8, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  Individua la categoria dei progetti sottoposti alla speciale disciplina, compresi i progetti PNRR, PNIEC e quelli elencati nell’Allegato I-bis.

• art. 24 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la pubblicazione della documentazione e la fase di consultazione del pubblico.

• art. 25, comma 1, d.lgs. 152/2006

  [L]’Autorità competente valuta la documentazione acquisita [...] Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto, l’autorità competente procede comunque alla valutazione

  L’autorità competente deve procedere alla valutazione anche quando i pareri non siano resi nei termini o contengano dissensi.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. 152/2006

  [P]er i progetti di cui all’articolo 8, comma 2-bis, la Commissione [...] si esprime entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione [...] e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione [...] Nei successivi trenta giorni [...] adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto [...] entro il termine di venti giorni

  Stabilisce la scansione temporale speciale per la VIA dei progetti PNRR/PNIEC e impone la conclusione del procedimento entro i termini previsti.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  Prevede poteri sostitutivi in caso di inerzia della Commissione tecnica, del direttore generale competente o di ritardo nel concerto ministeriale.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  [T]utti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241

  La perentorietà dei termini estende alla violazione dei termini della VIA le conseguenze relative a responsabilità, valutazione della performance, risarcimento e indennizzo da ritardo; non comporta la formazione del silenzio-assenso né l’inefficacia degli atti tardivi.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone alla pubblica amministrazione di concludere il procedimento entro il termine previsto dalla legge mediante un provvedimento espresso.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiede che il procedimento si concluda con un provvedimento motivato.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi

  Il silenzio-assenso orizzontale non è applicabile alla VIA, poiché la disciplina europea richiede una valutazione e una decisione espressa, motivata e comprensiva delle eventuali condizioni ambientali.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  Consente la nomina del commissario ad acta in caso di persistente inerzia dell’amministrazione; nel caso concreto la nomina è stata differita a una fase successiva all’eventuale inutile decorso del termine assegnato.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata.

• Direttiva 2011/92/UE

  Richiede una valutazione appropriata degli effetti ambientali del progetto e una decisione espressa, motivata e comprensiva delle condizioni ambientali e delle ragioni dell’eventuale diniego.

Massime di principio

• Nel procedimento di VIA relativo a progetti PNRR o PNIEC, la scadenza dei termini qualificati come perentori dall’art. 25, comma 7, del d.lgs. 152/2006 non produce automaticamente il silenzio-assenso né rende inefficaci gli atti adottati tardivamente; essa rileva ai fini delle conseguenze previste dalla l. 241/1990 per il ritardo dell’amministrazione.
• Il silenzio-assenso orizzontale previsto dall’art. 17-bis della l. 241/1990 non è applicabile al procedimento di VIA quando la disciplina europea impone una valutazione appropriata e una decisione espressa, motivata e comprensiva delle eventuali condizioni ambientali.
• La decisione di compatibilità ambientale, anche quando coinvolga il concerto di più amministrazioni, ha natura necessariamente espressa e pluristrutturata; l’amministrazione procedente non può quindi considerare acquisito per silentium il concerto dell’amministrazione competente alla tutela culturale e paesaggistica.
• L’accertata violazione dei termini del procedimento di VIA comporta l’illegittimità dell’inerzia e l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato, senza che il giudice possa imporre il contenuto sostanziale della decisione quando residui discrezionalità tecnica.
• Le carenze organizzative interne e l’elevato numero di procedimenti pendenti non giustificano il superamento dei termini di legge e non possono essere opposti al privato per escludere l’illegittimità del ritardo amministrativo.

Come è indicizzato