Adunanza generale n. 900/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

Schema di regolamento sul riconoscimento ambientale "amicus maris"

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema trasmesso dal Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988. Lo schema attua l’art. 11, comma 2, della legge n. 60/2022 e disciplina procedure e condizioni per attribuire agli imprenditori ittici e agli acquacoltori il riconoscimento ambientale denominato "amicus maris".

Profili procedimentali

La richiesta di parere è stata sottoscritta dal vice capo ufficio vicario dell’Ufficio legislativo ministeriale senza una clausola di delega di firma che rendesse esplicita la riconducibilità dell’iniziativa alla volontà del Ministro. La Sezione ha tuttavia rilevato che la relazione degli uffici al Ministro recava il visto di quest’ultimo ai fini della trasmissione al Consiglio di Stato.

Anche il concerto del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, pur sostanziale perché aveva condotto a modifiche del testo, risultava sottoscritto dal capo di gabinetto senza una clausola di riconducibilità alla volontà del Ministro concertante. Richiamando il parere n. 294 del 2026, la Sezione ha ricordato che il concerto è atto del Ministro, non del Ministero, e che l’eventuale delega di firma rileva per la legittimità dell’atto normativo.

Istruttoria e AIR

Lo schema è stato elaborato da un gruppo di lavoro del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e del Reparto ambientale marino del Corpo delle capitanerie di porto. Dopo il confronto con il Ministero dell’agricoltura, il testo e le relazioni sono stati trasmessi al NUVIR per la valutazione dell’AIR.

Il NUVIR ha inizialmente richiesto una maggiore specificazione delle criticità ambientali, delle fonti dei dati sui rifiuti plastici, delle condizioni relative a reti, vernici, combustibili, sistemi di depurazione, mangimi e antibiotici, nonché una quantificazione dei destinatari e degli effetti sulle PMI. Ha inoltre rilevato la necessità di motivare la scelta dei requisiti previsti dagli artt. 4 e 5 rispetto alla fonte primaria e di svolgere la consultazione pubblica.

La seconda valutazione del NUVIR ha ritenuto adeguata l’AIR integrata sotto alcuni profili, ma ha evidenziato che gli impatti ambientali della pesca e dell’acquacoltura restavano generici e non riferiti alle misure concretamente proposte.

La Sezione ha ribadito che l’AIR deve precedere la formulazione definitiva dell’atto, oggettivare e misurare le criticità, valutare le opzioni alternative e considerare costi e benefici. La consultazione pubblica, prevista dall’art. 16 del d.P.C.M. n. 169/2017, è parte integrante dell’AIR e consente il confronto con operatori e stakeholders.

Effetti concorrenziali del riconoscimento

L’AIR qualificava l’intervento come privo di effetti sulla concorrenza, in quanto volontario, senza vantaggi economici diretti e volto a promuovere una competizione fondata sulla qualità ambientale.

La Sezione ha ritenuto questa valutazione insufficiente. Il logo costituisce infatti un incentivo indiretto e un segno di immagine positiva, potenzialmente idoneo a migliorare il posizionamento commerciale dell’impresa e a garantire al consumatore una percezione di qualità. Il meccanismo può quindi produrre effetti di differenziazione del prodotto e modificare le condizioni concorrenziali.

L’AIR avrebbe dovuto quantificare i costi di compliance connessi alle attività richieste dagli artt. 4 e 5, distinguendo le diverse dimensioni e capacità reddituali delle imprese e verificando quante di esse siano concretamente in grado di sostenere gli investimenti necessari per accedere al riconoscimento. La volontarietà dell’adesione non esclude tali effetti e non esonera dalla loro valutazione.

Ambito territoriale e uso del logo

La denominazione "amicus maris" sembra riferirsi al solo ambiente marino, mentre la legge n. 60/2022 considera anche laghi, fiumi e lagune e l’attività dell’imprenditore ittico può svolgersi in acque marine, salmastre o dolci.

La Sezione ha quindi chiesto di chiarire se l’ambito del logo sia coerente con quello della legge e con la platea dei destinatari. Inoltre, benché l’AIR escluda la rilevanza del riconoscimento rispetto ai programmi di etichettatura ecologica, il riferimento all’uso di un logo non esclude espressamente la sua apposizione sulle etichette. L’eventuale uso sulle etichette deve essere approfondito anche per i possibili effetti sul consumatore.

Definizione di materiali a ridotto impatto ambientale

La definizione contenuta nell’art. 2, comma 1, lett. a), comprende sistemi, tecnologie e attrezzi per la pesca e l’acquacoltura innovativi sotto il profilo ambientale. La Sezione ha ritenuto che tale formulazione ecceda o comunque dilati il significato ordinario di "materiali" e presenti un elevato grado di genericità.

Gli esempi degli artt. 4 e 5 non sono sufficienti a garantire un’applicazione uniforme. La Sezione ha suggerito di predisporre un elenco in allegato al regolamento e di sostituire formule prive di parametri verificabili, come "basso" o "riduzione dell’uso". È stato inoltre segnalato che una delle definizioni dell’art. 2, lett. b), appare già ricompresa nella nozione di materiali a ridotto impatto ambientale.

Coerenza degli artt. 4 e 5 con la legge n. 60/2022

L’art. 11, comma 1, della legge n. 60/2022 individua tre attività rilevanti per il riconoscimento: l’utilizzazione di materiali di ridotto impatto ambientale, la partecipazione a campagne di pulizia e il conferimento di rifiuti accidentalmente pescati. L’uso della congiunzione disgiuntiva "o" indica, secondo la Sezione, che è sufficiente almeno uno di tali presupposti.

Gli artt. 4 e 5 dello schema prevedono invece il conferimento dei rifiuti insieme ad almeno un requisito ulteriore, tra uso di materiali, sistemi di propulsione o combustibili alternativi, partecipazione a campagne di pulizia e formazione dell’equipaggio. La Sezione ha rilevato che il regolamento non è autorizzato a imporre il concorso obbligatorio di due presupposti legislativi alternativi né ad aggiungere requisiti ulteriori, come i corsi di formazione, non previsti dalla legge.

L’AIR riconosceva l’alternatività prevista dalla legge, ma affermava poi, senza adeguata motivazione, che la scelta cumulativa dello schema fosse coerente con l’art. 11. Tale contraddizione deve essere risolta mediante un plausibile percorso interpretativo oppure attraverso la revisione delle disposizioni regolamentari.

La motivazione è risultata ancora più carente per i requisiti degli acquacoltori, poiché l’AIR non esponeva adeguatamente i problemi relativi ai mangimi, agli antibiotici e alla loro incidenza concreta. La considerazione secondo cui il conferimento dei rifiuti, essendo obbligatorio, non sarebbe sufficiente per ottenere un beneficio premiale non consente all’Amministrazione di innovare il contenuto della legge mediante una fonte subordinata; eventuali esigenze di coordinamento dovrebbero essere affrontate nelle sedi normative competenti.

Ulteriori rilievi redazionali e applicativi

La Sezione ha formulato ulteriori rilievi collaborativi:

• per l’art. 5, comma 5, devono essere chiariti i parametri di confronto dei risparmi energetici e idrici e i soggetti abilitati alle certificazioni;
• per l’art. 6 deve essere valutato un periodo di riferimento più breve nella prima applicazione, rispetto ai due anni precedenti la domanda;
• nell’art. 1, comma 3, è preferibile usare "stabilita" anziché "approvata";
• nell’art. 3, comma 1, lett. c) e d), è preferibile sopprimere la parola "ultimi";
• il preambolo e l’explicit devono menzionare il visto e la registrazione della Corte dei conti, richiesti per gli atti normativi a rilevanza esterna ai sensi della legge n. 20/1994 e dell’art. 17, comma 4, della legge n. 400/1988.

Conclusioni

La Sezione ha ritenuto che lo schema non avesse ancora raggiunto il grado di definitività e stabilità necessario per l’espressione del parere, poiché l’AIR non rappresentava compiutamente dati, opzioni, costi, benefici e motivazioni delle scelte regolatorie.

L’esame è stato pertanto sospeso. Il Ministero dovrà svolgere la consultazione pubblica, redigere una nuova AIR sulla base dei risultati, valutare eventuali opzioni diverse e trasmettere nuovamente lo schema e la documentazione aggiornata, tenendo conto dei rilievi formulati dalla Sezione.