Adunanza generale

Adunanza generale n. 885/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C

schema di decreto legislativo avente ad oggetto “Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, recante l’istituzione dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità”.

Giustizia amministrativa12 maggio 2026202600371

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativiParere su schema di atto normativo

Schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, istitutivo dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità

Esito

FAVOREVOLE CON OSSERVAZIONI

La questione giuridica

La Sezione è chiamata a esprimere il parere sullo schema di decreto legislativo adottato in esercizio della delega correttiva prevista dall’articolo 1, comma 4, della legge 22 dicembre 2021, n. 227. Lo schema modifica il decreto legislativo n. 20 del 2024 incidendo sui compiti del Garante, sulla sua operatività nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali, sulla dotazione organica, sul numero degli esperti, sui pareri relativi ad atti amministrativi generali e sui poteri di azione giudiziaria. La Sezione esamina anche il rispetto dei termini e degli adempimenti procedimentali, inclusi i concerti ministeriali e il coordinamento tra il parere del Consiglio di Stato e quello delle Commissioni parlamentari. Sul piano sostanziale, vengono valutati la compatibilità dell’attribuzione al Garante della funzione di meccanismo nazionale di prevenzione ai sensi del Protocollo opzionale ONU contro la tortura e la coerenza del nuovo sistema di azioni processuali, con particolare riguardo alla distinzione tra impugnazione di atti, azione avverso il silenzio e richiesta di nomina del commissario ad acta.

Il parere

La Sezione rende parere nei sensi della motivazione, formulando rilievi e raccomandazioni senza esprimere un assenso pieno allo schema nella formulazione trasmessa. In primo luogo, segnala che la procedura parlamentare deve essere coordinata con quella consultiva davanti al Consiglio di Stato: poiché il parere delle Commissioni era stato richiesto prima del parere consiliare e la relativa scadenza era imminente, il Governo dovrebbe attendere comunque l’esito della fase parlamentare, evitando che il meccanismo del silenzio determini una sostanziale elusione della sequenza procedimentale prevista dalla legge delega. In secondo luogo, rileva l’assenza o l’inidoneità di alcuni concerti ministeriali: la nota dell’ufficio legislativo del Ministero del lavoro non equivale a un concerto ministeriale, mentre manca il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze. Tali adempimenti devono essere acquisiti, anche postumamente, prima dell’emanazione del decreto. Quanto all’articolo 1, comma 2-bis, la Sezione esprime perplessità sulla qualificazione del Garante della disabilità come meccanismo nazionale di prevenzione ai sensi del Protocollo opzionale ONU, poiché le strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali non sono automaticamente assimilabili a luoghi di detenzione e l’assistenza o la cura non equivalgono di regola a privazione autoritativa della libertà. L’assimilazione può risultare plausibile per trattamenti sanitari obbligatori concretamente coercitivi. È invece ritenuta possibile la previsione di compiti di segnalazione al Garante delle persone private della libertà. Quanto al nuovo articolo 6, la Sezione riconosce l’obiettivo di razionalizzare i rimedi, ma rileva imprecisioni e incoerenze. Occorre distinguere il potere di impugnare atti non conformi alle indicazioni antidiscriminatorie rese ai sensi dell’articolo 5, comma 2; il potere di reagire all’inerzia sulla rimozione delle barriere ex articolo 5, comma 3, mediante azione avverso il silenzio e possibile nomina di un commissario ad acta; e il potere di reagire al mancato recepimento di misure provvisorie urgenti ex articolo 5, comma 4. La formulazione trasmessa non disciplina adeguatamente i casi dei commi 3 e 4 e confonde l’azione di annullamento con l’azione di condanna a provvedere. La Sezione rimette inoltre all’Amministrazione la scelta se mantenere l’obbligatorietà del parere preventivo non vincolante del Garante sugli atti di natura generale o renderlo facoltativo. Evidenzia, tuttavia, che se il parere resta non vincolante, la funzione consultiva non dovrebbe automaticamente fondare il potere del Garante di impugnare gli atti che non vi si conformino, salvo una specifica disciplina legislativa della sua legittimazione processuale.

Osservazioni

Termine per l’esercizio della delega correttiva

Il termine ordinario di ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 20 del 2024 scadeva il 20 aprile 2026. L’eventuale proroga di novanta giorni presuppone che entro tale data sia stata formalizzata la richiesta di parere alle Camere nei termini previsti dalla legge delega.

Coordinamento tra parere del Consiglio di Stato e parere parlamentare

La richiesta del parere parlamentare è stata presentata prima della definizione della fase consultiva davanti al Consiglio di Stato. Per evitare che la scadenza del termine parlamentare attivi il meccanismo del silenzio e consenta di prescindere dalla consultazione, il Governo deve attendere comunque l’esito della fase parlamentare dopo la trasmissione del presente parere.

Adempimenti procedimentali e concerti ministeriali

La nota dell’ufficio legislativo del Ministero del lavoro non integra un concerto ministeriale, perché non risulta sottoscritta o imputabile al Ministro e si limita a esprimere l’assenso dell’ufficio legislativo alla prosecuzione dell’iter. Manca inoltre il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze, non sostituibile dalla bollinatura della Ragioneria generale dello Stato. I concerti devono essere acquisiti, anche postumamente, prima dell’emanazione del decreto.

Articolo 1, comma 2-bis – Meccanismo nazionale di prevenzione

È dubbia la compatibilità della qualificazione del Garante della disabilità come meccanismo nazionale di prevenzione ai sensi del Protocollo opzionale ONU contro la tortura con l’ordinaria natura delle strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali e dei trattamenti di cura o assistenza. La soluzione può essere plausibile per trattamenti sanitari obbligatori concretamente imposti con modalità coercitive. Può comunque essere previsto un compito di segnalazione al Garante delle persone private della libertà in presenza di situazioni gravemente critiche.

Articolo 6 – Distinzione dei rimedi processuali

La disciplina deve distinguere tra: impugnazione, con rito accelerato, di atti o provvedimenti non conformi alle indicazioni antidiscriminatorie rese ai sensi dell’articolo 5, comma 2; azione avverso il silenzio, con possibile nomina del commissario ad acta, per l’inerzia sulla rimozione delle barriere prevista dall’articolo 5, comma 3; e analoga azione per il mancato recepimento di misure provvisorie urgenti ai sensi dell’articolo 5, comma 4.

Articolo 6 – Incoerenza tra azione di annullamento e azione di condanna

Il richiamo al rito relativo alle speciali controversie del libro IV, titolo V, del codice del processo amministrativo appare coerente con un’azione di annullamento, ma non con l’azione diretta a ottenere l’adozione di misure conformi alla proposta di accomodamento o la nomina di un commissario ad acta, per la quale dovrebbe operare il rito avverso il silenzio.

Articolo 4, comma 1, lettera b-bis) – Parere preventivo del Garante

La previsione di un parere preventivo obbligatorio ma non vincolante su regolamenti e atti di natura generale deve essere rivalutata anche alla luce della proposta emersa in Conferenza unificata di renderlo facoltativo e attivabile su richiesta. Sarebbe preferibile utilizzare l’espressione atti di natura generale anziché provvedimenti di natura generale.

Legittimazione processuale del Garante

Se il parere conserva natura strettamente consultiva e non vincolante, il Garante non dovrebbe poter impugnare automaticamente gli atti che non vi si conformino. Se si intende assicurare un ruolo più incisivo all’Autorità, occorre disciplinare espressamente una legittimazione processuale generale per l’impugnazione di regolamenti e atti di natura generale, anche eventualmente senza una segnalazione privata o senza un previo parere.

Coordinamento con la tutela antidiscriminatoria davanti al giudice ordinario

L’azione processuale del Garante concorre con gli strumenti giudiziari esperibili davanti al giudice ordinario a tutela delle persone con disabilità, come risultanti dal decreto legislativo n. 150 del 2011 e dalla legge n. 67 del 2006. È necessario assicurare un adeguato coordinamento tra i diversi rimedi.

Norme richiamate

art. 1, comma 4, legge 22 dicembre 2021, n. 227
disposizioni correttive ed integrative
La disposizione consente l’adozione, entro ventiquattro mesi dall’entrata in vigore di ciascun decreto legislativo attuativo, di decreti correttivi e integrativi secondo la medesima procedura e nel rispetto dei medesimi principi e criteri direttivi della delega originaria.
art. 1, comma 2, legge 22 dicembre 2021, n. 227
La sequenza procedimentale prevede il parere del Consiglio di Stato e, successivamente, la richiesta del parere parlamentare; il ricorso anticipato alle Commissioni parlamentari può alterare la regolarità della procedura.
art. 14, comma 1, legge 23 agosto 1988, n. 400
adempimenti del procedimento prescritti dalla legge di delegazione
Gli adempimenti prescritti dalla legge delega devono essere rispettati e non possono essere sostanzialmente elusi attraverso l’attivazione del silenzio parlamentare in una fase nella quale le Commissioni non dispongano ancora del parere del Consiglio di Stato.
art. 3 del Protocollo opzionale alla Convenzione ONU contro la tortura
Il Protocollo consente l’istituzione di uno o più meccanismi nazionali di prevenzione, ma la loro competenza presuppone luoghi in cui persone siano o possano essere private della libertà.
art. 4 del Protocollo opzionale alla Convenzione ONU contro la tortura
ogni forma di detenzione o imprigionamento o collocazione di una persona in un luogo sotto custodia che non le sia consentito lasciare volontariamente
La nozione di privazione della libertà richiede una collocazione coattiva, disposta o accettata da un’autorità pubblica; non ogni permanenza in una struttura sanitaria o assistenziale rientra automaticamente in tale nozione.
articoli 17 e da 19 a 23 del Protocollo opzionale alla Convenzione ONU contro la tortura
sistema di visite regolari svolte da organismi indipendenti
I poteri di visita e di esame del trattamento delle persone private della libertà sono funzionali alla prevenzione della tortura e dei trattamenti crudeli, inumani o degradanti nei luoghi definiti dall’articolo 4 del Protocollo.
art. 7, comma 1-bis, decreto-legge 23 dicembre 2023, n. 146, convertito dalla legge 21 febbraio 2014, n. 10, come modificato dall’art. 13, comma 1, lettera b), decreto-legge 21 ottobre 2020, n. 130, convertito dalla legge 18 dicembre 2020, n. 173
meccanismo nazionale di prevenzione
Il ruolo di meccanismo nazionale di prevenzione è attualmente attribuito al Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale.
articoli 4, 5 e 6 del decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20
azione processuale del Garante
Le disposizioni definiscono i compiti, i poteri consultivi e propositivi e i rimedi processuali dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità; lo schema mira a modificarne e razionalizzarne il sistema.
articoli 119 e seguenti del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
riti abbreviati relativi a speciali controversie
Il rito accelerato è pertinente alle azioni di annullamento di atti o provvedimenti, ma non alle azioni dirette a ottenere una condanna a provvedere o la nomina di un commissario ad acta.
legge 9 novembre 2012, n. 195
ratificato e reso esecutivo
Ha ratificato e reso esecutivo il Protocollo opzionale alla Convenzione ONU contro la tortura.
decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 e legge 1° marzo 2006, n. 67
tutela giudiziaria delle persone disabili vittime di discriminazioni
Gli strumenti di tutela antidiscriminatoria davanti al giudice ordinario continuano a concorrere con l’azione processuale attribuita al Garante.

Massime di principio

Quando una legge delega prevede una sequenza procedimentale composta dal parere del Consiglio di Stato e dal successivo parere parlamentare, l’Amministrazione deve evitare che l’anticipazione della richiesta alle Camere determini, mediante la scadenza del termine e il silenzio, la sostanziale elusione della fase consultiva consiliare; in ogni caso deve attendere l’esito della consultazione parlamentare prima di concludere il procedimento.
Il concerto ministeriale è un atto imputabile all’autorità politica competente e non può essere sostituito né da una nota dell’ufficio legislativo priva di delega o di imputazione ministeriale né dalle verifiche tecnico-contabili della Ragioneria generale dello Stato.
L’attribuzione a un’autorità amministrativa della funzione di meccanismo nazionale di prevenzione ai sensi del Protocollo opzionale ONU contro la tortura richiede che le strutture e le situazioni sottoposte al controllo rientrino nella nozione di luoghi in cui le persone sono o possono essere private della libertà; la mera permanenza in strutture sanitarie, sociosanitarie o assistenziali non è sufficiente, salvo situazioni concretamente coercitive.
Quando una disciplina attribuisce a un’autorità rimedi giudiziari diversi, deve distinguere l’impugnazione di atti lesivi, l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere, coordinando per ciascuno oggetto, presupposti, termini, rito ed eventuale nomina del commissario ad acta.
Un parere qualificato dalla legge come non vincolante, se espressione della funzione consultiva, non può di per sé trasformarsi in un parametro che renda automaticamente impugnabile ogni atto non conforme; un’eventuale legittimazione processuale dell’autorità deve essere prevista e delimitata espressamente dalla legge.
La disciplina dei nuovi rimedi attribuiti a un’autorità garante deve essere coordinata con gli strumenti di tutela già esperibili davanti al giudice ordinario, evitando sovrapposizioni e assicurando chiarezza quanto a presupposti, oggetto e rito.

Schema correttivo sul Garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità

Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, esamina lo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20, istitutivo dell’Autorità garante nazionale dei diritti delle persone con disabilità. La richiesta è stata presentata dal Ministro per la disabilità ed è corredata dalle relazioni illustrativa e tecnica, dalla bollinatura della Ragioneria generale dello Stato, dalla richiesta di esenzione dall’AIR, dall’ATN, dall’intesa in Conferenza unificata e dagli atti di concerto disponibili.

Base normativa e struttura dello schema

Lo schema è adottato in attuazione dell’articolo 1, comma 4, della legge 22 dicembre 2021, n. 227, che consente al Governo di emanare disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi adottati in attuazione della delega sulla disabilità, entro ventiquattro mesi dalla loro entrata in vigore e secondo la medesima procedura e i medesimi principi e criteri direttivi.

Il decreto legislativo n. 20 del 2024 è entrato in vigore il 20 aprile 2024; il termine ordinario per il decreto correttivo scadeva quindi il 20 aprile 2026. La proroga di novanta giorni può operare se, entro tale data, era già stata formalizzata la richiesta di parere alle Camere nei termini previsti dalla legge delega.

Lo schema consta di due articoli. Il primo novella il decreto legislativo n. 20 del 2024 e interviene sui compiti del Garante, sull’organizzazione dell’Ufficio, sui pareri preventivi e sui poteri processuali. Il secondo contiene la clausola di invarianza finanziaria.

Coordinamento della fase consultiva

La Sezione rileva che la richiesta di parere alle Commissioni parlamentari è stata presentata il 18 marzo 2026, prima della prima adunanza del Consiglio di Stato, con scadenza del termine parlamentare il 27 aprile 2026. Tale sequenza non rispetta l’ordine delineato dall’articolo 1, comma 2, della legge n. 227 del 2021, che prevede il parere del Consiglio di Stato e poi quello parlamentare.

La Sezione considera questa prassi suscettibile di alterare il procedimento, perché alla scadenza del termine parlamentare il silenzio potrebbe consentire al Governo di prescindere dal parere delle Commissioni quando queste non hanno ancora potuto esaminare il parere consiliare. Raccomanda pertanto che, dopo la trasmissione del presente parere, il Governo attenda comunque l’esito della fase parlamentare, evitando una sostanziale elusione degli adempimenti prescritti dalla legge delega.

Concerti ministeriali mancanti o inidonei

La Sezione considera inidonea a integrare il concerto del Ministero del lavoro la nota sottoscritta dal vicecapo vicario dell’ufficio legislativo. La nota non risulta imputabile al Ministro in assenza di delega o di una sollecitazione ministeriale d’ordine e si limita ad autorizzare la prosecuzione dell’iter, senza attestare la condivisione politica del testo normativo.

È inoltre assente il concerto del Ministro dell’economia e delle finanze. La bollinatura della Ragioneria generale dello Stato non assorbe tale adempimento. I concerti devono essere acquisiti anche postumamente, ma comunque prima dell’emanazione del decreto legislativo.

Modifiche sostanziali previste dallo schema

Lo schema prevede, tra l’altro:

l’estensione dei compiti del Garante al controllo delle strutture e dei programmi destinati alle persone con disabilità;
l’operatività del Garante nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali quale meccanismo nazionale di prevenzione ai sensi del Protocollo opzionale ONU contro la tortura;
la riduzione da venti a diciannove delle unità di personale non dirigenziale, con rimodulazione delle categorie;
l’aumento da otto a quindici del numero massimo degli esperti utilizzabili, nei limiti delle risorse disponibili;
l’introduzione di pareri obbligatori e non vincolanti del Garante su regolamenti e atti amministrativi di natura generale incidenti direttamente sui diritti delle persone con disabilità;
l’estensione della collaborazione del Garante agli organismi internazionali;
la possibilità di agire in giudizio anche per ottenere la nomina di un commissario ad acta;
la riscrittura dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 20 del 2024, con un nuovo sistema di azioni giudiziarie;
la clausola di invarianza finanziaria.

Meccanismo nazionale di prevenzione e Protocollo ONU

La Sezione esprime perplessità sulla previsione che il Garante della disabilità operi nelle strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali quale meccanismo nazionale di prevenzione previsto dal Protocollo opzionale ONU contro la tortura.

Il Protocollo è diretto a istituire un sistema di visite regolari in luoghi nei quali le persone sono o possono essere private della libertà per ordine, iniziativa, consenso o acquiescenza di un’autorità pubblica. La nozione di privazione della libertà implica una detenzione, un imprigionamento o una collocazione coattiva in un luogo che la persona non possa lasciare volontariamente.

Secondo la Sezione, le strutture sanitarie, sociosanitarie e assistenziali non sono automaticamente assimilabili a luoghi di detenzione e i trattamenti di cura o assistenza non equivalgono, di regola, a una privazione autoritativa della libertà. L’assimilazione può risultare plausibile per trattamenti sanitari obbligatori concretamente imposti con modalità coercitive.

È invece ritenuta possibile una disciplina che attribuisca al Garante della disabilità il compito di segnalare al Garante delle persone private della libertà le situazioni riscontrate durante visite, controlli o ispezioni che, per gravità, possano integrare ipotesi di tortura o trattamento degradante.

Nuovo sistema di azioni processuali

La riscrittura dell’articolo 6 mira a superare le incoerenze della disciplina vigente, che prevedeva principalmente l’azione avverso il silenzio-inadempimento e, in caso di adozione dell’atto, l’azione di declaratoria della nullità.

Il nuovo sistema prevede, in linea generale, la legittimazione del Garante ad agire contro atti amministrativi generali, regolamenti e provvedimenti di amministrazioni pubbliche e concessionari di pubblici servizi che violino i diritti delle persone con disabilità. L’azione dovrebbe essere preceduta dalla comunicazione di un parere motivato contenente l’indicazione delle violazioni e una proposta di accomodamento ragionevole.

La Sezione osserva che la disciplina deve essere articolata distinguendo tre diverse situazioni:

l’impugnazione, con rito accelerato, di atti o provvedimenti che non si siano conformati alle indicazioni antidiscriminatorie del Garante rese ai sensi dell’articolo 5, comma 2;
l’azione avverso il silenzio per l’inerzia nella rimozione delle barriere architettoniche, sensopercettive o analoghe previste dall’articolo 5, comma 3, con possibile nomina di un commissario ad acta;
l’azione avverso il silenzio per il mancato recepimento di misure provvisorie in situazioni urgenti ai sensi dell’articolo 5, comma 4.

La formulazione trasmessa richiama il rito accelerato delle speciali controversie, che è coerente con l’annullamento di atti, ma non con le azioni dirette a ottenere una condanna a provvedere o la nomina di un commissario ad acta. Inoltre, il comma 2 disciplina espressamente soltanto i casi dell’articolo 5, comma 2, lasciando senza una disciplina chiara le ipotesi dei commi 3 e 4.

Natura del parere preventivo e legittimazione del Garante

Lo schema prevede un parere preventivo obbligatorio e non vincolante del Garante su regolamenti e atti di natura generale che incidano direttamente sui diritti delle persone con disabilità. In Conferenza unificata era stata proposta la trasformazione del parere in uno strumento facoltativo, attivabile su richiesta delle amministrazioni o dei concessionari, ma tale indicazione non è stata recepita nello schema.

La Sezione rimette la scelta all’Amministrazione, rilevando che, se il parere rimane non vincolante ed è espressione della funzione consultiva, il Garante non dovrebbe poter impugnare automaticamente gli atti che non vi si conformino. Se si intende attribuire all’Autorità un ruolo più incisivo, occorre prevedere espressamente una legittimazione processuale generale, eventualmente riferita ai regolamenti e agli atti di natura generale.

Coordinamento con la tutela ordinaria antidiscriminatoria

L’azione del Garante si aggiunge agli strumenti di tutela davanti al giudice ordinario previsti dalla legge n. 67 del 2006, come modificata dal decreto legislativo n. 150 del 2011. La Sezione richiama la necessità di coordinare adeguatamente i due sistemi, chiarendo i rispettivi ambiti e prevenendo sovrapposizioni o incertezze sui rimedi esperibili.

Conclusioni

Il parere è reso nei sensi della motivazione. La Sezione non formula un rigetto dello schema, ma richiede una rivalutazione significativa della disciplina, in particolare quanto al meccanismo nazionale di prevenzione, alla distinzione tra i diversi rimedi processuali, alla natura e agli effetti del parere preventivo del Garante e all’acquisizione dei concerti ministeriali mancanti. Il decreto non dovrebbe essere emanato prima del completamento degli adempimenti procedimentali e dell’esame parlamentare.

Come è indicizzato

MaterieDecreti legislativi e testi uniciTecnica normativa e draftingAttuazione del diritto dell'Unione europeaDecisione e riti speciali

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La sintesi è generata dall'AI di Trovanorma a partire dal testo pubblicato da Giustizia amministrativa, ha finalità informative e non sostituisce la lettura del documento né un parere professionale: fa fede il testo ufficiale.

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