Adunanza generale n. 705/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione C
Schema di decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle imprese e del made in Italy, di modifica del decreto del Ministro della giustizia del 17 febbraio 2022, n. 27, recante il “Regolamento in materia di disciplina dell’elenco pubblico delle organizzazioni e associazioni di cui agli articoli 840-bis del codice di procedura civile e 196-ter delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile, come introdotti dalla legge 12 aprile 2019, n. 31, recante disposizioni in materia di azione di classe”.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeSchema di decreto ministeriale di modifica del d.m. 17 febbraio 2022, n. 27, sull’elenco pubblico degli enti legittimati a proporre azioni rappresentative collettive
Esito
La questione giuridica
Il Ministero della giustizia ha sottoposto al Consiglio di Stato uno schema di decreto volto ad adeguare il d.m. n. 27 del 2022 alla sentenza del T.A.R. Lazio, sez. I, 23 giugno 2023, n. 10653, che aveva annullato la limitazione dell’iscrizione nell’elenco ai soli enti del terzo settore e il riferimento alle modalità di raccolta dei finanziamenti previste dal Codice del terzo settore. Lo schema estende quindi l’accesso a tutti gli enti senza scopo di lucro e disciplina trasparenza delle fonti di finanziamento, requisiti di onorabilità, incompatibilità e indipendenza degli enti, nonché il procedimento di iscrizione. La Sezione ha inoltre esaminato le modifiche apportate dall’Amministrazione dopo il precedente parere interlocutorio n. 329 del 16 aprile 2025, concernenti la documentazione istruttoria, l’AIR, la relazione illustrativa, la revisione legale, il preavviso di rigetto e il silenzio sulla domanda di iscrizione.
Il parere
La Sezione esprime parere favorevole, alle condizioni e nei termini dei rilievi formulati in motivazione. Prende atto dell’integrazione della documentazione con relazione illustrativa, relazione tecnica, ATN e AIR, nonché delle stime sull’ampliamento della platea degli enti iscr iscrivibili, ritenuto compatibile con le risorse disponibili. Valuta positivamente l’introduzione dell’obbligo di indicare separatamente nelle scritture contabili, nel bilancio o nel rendiconto le quote associative e le fonti di finanziamento, l’introduzione dell’incompatibilità per i rappresentanti legali che siano imprenditori o amministratori di imprese, l’espunzione dei riferimenti alla revisione legale e il ripristino del silenzio-assenso. Formula tuttavia rilievi e condizioni sostanziali sull’indipendenza degli enti: la disciplina delle incompatibilità non dovrebbe essere rimessa in misura eccessiva agli statuti; le incompatibilità dovrebbero riguardare tutti i soggetti titolari di effettivi poteri di governo e non soltanto i rappresentanti legali; la trasparenza dovrebbe estendersi all’intera catena, anche indiretta, dei finanziamenti; dovrebbe essere valutata una specifica causa di esclusione dall’elenco basata sull’accertamento concreto di indebite influenze o conflitti di interesse, anche derivanti dall’esternalizzazione di servizi legali o di consulenza. La Sezione suggerisce infine di introdurre una disciplina di monitoraggio ex post e una evaluation clause, fondata sui documenti contabili annualmente trasmessi dagli enti, per verificare nel tempo efficacia, efficienza e adeguatezza della regolamentazione.
Osservazioni
Indipendenza e cause di incompatibilità
La rimessione allo statuto della definizione di ulteriori cause di incompatibilità può determinare, da un lato, l’ineffettività del requisito e, dall’altro, un contenzioso sulla valutazione dell’Amministrazione, in assenza di parametri regolamentari sufficientemente precisi. Occorre valutare una disciplina normativa più puntuale.
Soggetti destinatari delle incompatibilità
Le incompatibilità non dovrebbero riferirsi soltanto ai rappresentanti legali, poiché il rischio di conflitto di interessi riguarda anche i componenti degli organi titolari di funzioni di indirizzo, amministrazione o gestione, indipendentemente dal possesso della rappresentanza esterna.
Trasparenza della catena dei finanziamenti
Le regole sull’indipendenza devono consentire di ricostruire integralmente la provenienza, anche indiretta, dei finanziamenti, poiché la trasparenza del rapporto immediato tra ente e finanziatore può essere compromessa da finanziamenti non trasparenti nei segmenti successivi della catena.
Mantenimento ed esclusione dall’elenco
Dovrebbe essere valutata una specifica ipotesi di esclusione dall’elenco fondata sull’accertamento concreto di indebite influenze o conflitti di interesse, non limitata alla verifica dell’adempimento degli obblighi formali e documentali annuali previsti dall’articolo 7.
Servizi legali e di consulenza esternalizzati
Occorre valutare limitazioni al ricorso a servizi legali o consulenziali esterni, potenzialmente fonte di conflitti difficilmente verificabili, prevedendo almeno l’esclusione dall’elenco quando nel caso concreto emerga un conflitto di interessi.
V.I.R. ed evaluation clause
È opportuno introdurre nel regolamento un meccanismo di verifica ex post dell’impatto della regolamentazione, basato sui bilanci, rendiconti o scritture contabili trasmessi annualmente dagli enti e, se del caso, sull’eventuale esternalizzazione di servizi legali o consulenziali.
Atto di concerto ministeriale
La sottoscrizione del concerto da parte del vice capo dell’ufficio legislativo “per delega del Ministro” dovrebbe indicare gli estremi della delega di firma formalmente conferita ex ante; in mancanza, l’atto dovrebbe essere sottoscritto dal Ministro. Il rilievo non è formulato in termini ostativi.
Norme richiamate
articoli 840-bis e 840-sexiesdecies cod. proc. civ.
Individuano, rispettivamente, l’azione di classe e l’azione inibitoria collettiva per le quali gli enti iscritti nell’elenco sono legittimati ad agire.
articolo 196-ter delle disposizioni per l’attuazione del codice di procedura civile
Costituisce la base normativa dell’elenco pubblico delle organizzazioni e associazioni legittimate alle azioni collettive.
legge 12 aprile 2019, n. 31
Ha introdotto la disciplina dell’azione di classe e dell’elenco degli enti legittimati.
d.m. 17 febbraio 2022, n. 27
È il regolamento vigente oggetto di modifica; la sua disciplina è adeguata alla sentenza del T.A.R. Lazio n. 10653 del 2023.
sentenza T.A.R. Lazio, sez. I, 23 giugno 2023, n. 10653
Ha annullato il d.m. n. 27 del 2022 nella parte che limitava l’iscrizione agli enti del terzo settore e imponeva modalità di raccolta dei finanziamenti riferite al Codice del terzo settore.
decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, Codice del terzo settore
Non può essere assunto come criterio generale per limitare l’iscrizione nell’elenco o per disciplinare la raccolta delle fonti di finanziamento di tutti gli enti senza scopo di lucro.
articolo 10-bis legge 7 agosto 1990, n. 241
Il richiamo al preavviso di rigetto è stato espunto dallo schema, secondo quanto indicato dalla Sezione.
articolo 4 d.m. 24 ottobre 2023, n. 50
È assunto come parametro per i requisiti di onorabilità di soci, associati, amministratori, rappresentanti e responsabili degli organismi di mediazione.
decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
Disciplina la mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, cui è riferito il d.m. n. 50 del 2023 utilizzato come modello comparabile.
articolo 31 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117
Prevede, al ricorrere di determinati requisiti quantitativi, l’obbligo di revisione legale per enti del terzo settore; tale obbligo non è generalizzabile agli enti diversi.
articolo 14 decreto legislativo n. 39 del 2010
Definisce l’oggetto della revisione legale, che comprende anche la regolare tenuta della contabilità sociale e la corretta rilevazione dei fatti di gestione.
articolo 2382 cod. civ.
È richiamato tra le cause di ineleggibilità e decadenza che lo statuto deve contemplare.
articolo 7 dell’Accordo 29 marzo 2007 in Conferenza unificata
Prevede l’evaluation clause, richiamata come buona pratica per il monitoraggio e il miglioramento della qualità della regolamentazione.
articolo 2, comma 5, d.P.C.M. 15 settembre 2017, n. 169
Individua la finalità della V.I.R. nel fornire una valutazione trasparente ed empiricamente fondata sull’utilità, efficacia ed efficienza delle norme, orientando eventuali modifiche o abrogazioni.
articolo 36 r.d. 21 aprile 1942, n. 444
È richiamato in relazione alla richiesta di parere e alla documentazione trasmessa al Consiglio di Stato.
Massime di principio
- Quando un regolamento disciplina l’iscrizione in un elenco pubblico destinato a conferire legittimazione ad agire in giudizio, i requisiti di onorabilità, indipendenza e incompatibilità devono essere definiti con parametri normativi sufficientemente precisi e non possono essere rimessi integralmente all’autonomia statutaria.
- La verifica dell’indipendenza di un ente non può limitarsi ai rapporti formalmente trasparenti con il finanziatore immediato, ma deve consentire la ricostruzione integrale della catena dei finanziamenti, compresi i passaggi indiretti suscettibili di determinare un controllo di fatto.
- Le cause di incompatibilità dirette a prevenire conflitti di interesse devono riguardare i soggetti titolari di effettivi poteri di indirizzo, amministrazione o gestione, e non soltanto chi detiene la rappresentanza legale dell’ente.
- Il mantenimento dell’iscrizione in un elenco pubblico richiede, oltre all’adempimento di obblighi documentali, la possibilità di verificare in concreto la persistente sussistenza dei requisiti sostanziali di indipendenza e l’assenza di indebite influenze.
- Per gli interventi regolamentari con impatto significativo, l’AIR è uno strumento necessario per quantificare la platea interessata e definire ex ante gli obiettivi; la V.I.R. e un’apposita evaluation clause consentono di verificare ex post l’efficacia e l’adeguatezza della disciplina.
- La delega di firma per la sottoscrizione di un atto di concerto ministeriale deve essere formalmente conferita e indicata nell’atto; in mancanza, la sottoscrizione spetta al Ministro.
Modifica del regolamento sull’elenco degli enti legittimati alle azioni collettive
Il Consiglio di Stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, ha esaminato lo schema di decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle imprese e del made in Italy, diretto a modificare il d.m. 17 febbraio 2022, n. 27, relativo all’elenco pubblico delle organizzazioni e associazioni legittimate a proporre l’azione di classe e l’azione inibitoria collettiva.
Premesse e finalità dell’intervento
Lo schema recepisce la sentenza del T.A.R. Lazio, sez. I, 23 giugno 2023, n. 10653, che aveva annullato il regolamento nella parte in cui riservava l’iscrizione ai soli enti del terzo settore e richiedeva la raccolta delle fonti di finanziamento secondo le modalità del Codice del terzo settore.
La nuova disciplina consente l’iscrizione a tutti gli enti senza scopo di lucro, senza limitarla agli enti del terzo settore. La raccolta delle fonti di finanziamento deve avvenire secondo criteri di trasparenza e indipendenza indicati nello statuto. L’Amministrazione ha stimato che, a fronte di circa 370.000 istituzioni non profit, l’effettivo incremento degli enti interessati dovrebbe essere limitato soprattutto alle organizzazioni nazionali o sovraregionali operanti nella tutela dei diritti, nell’ambiente e nelle relazioni sindacali, con un aumento stimato dagli attuali 23 enti a circa 46-70.
Documentazione e profili procedurali
Dopo il precedente parere interlocutorio n. 329 del 16 aprile 2025, il Ministero ha trasmesso la relazione al Ministro, il nuovo schema, il testo a fronte, la relazione illustrativa, la relazione tecnica, l’ATN, l’AIR e la nota del NUVIR.
La Sezione prende atto positivamente dell’elaborazione dell’AIR, ritenuta imprescindibile per quantificare il settore interessato e definire ex ante gli obiettivi dell’intervento. Segnala tuttavia che il concerto del Ministero delle imprese e del made in Italy è stato sottoscritto “per delega del Ministro” senza indicare gli estremi della delega. Richiamando il parere n. 518 del 26 maggio 2025, precisa che la delega di firma deve essere formalmente conferita ex ante e indicata nell’atto; in mancanza, l’atto deve essere sottoscritto dal Ministro. Il rilievo non è ostativo.
Requisiti contabili e incompatibilità
Lo schema introduce l’obbligo di indicare in modo specifico e separato nelle scritture contabili e, quando previsti, nel bilancio o nel rendiconto, le quote versate dagli associati e le fonti di finanziamento. La previsione è ritenuta coerente con l’esigenza di ricostruire in modo preciso i flussi finanziari e assicurare trasparenza e indipendenza.
È inoltre prevista l’incompatibilità dei rappresentanti legali degli enti iscritti che siano imprenditori o amministratori di imprese di produzione di beni o erogazione di servizi. La Sezione valuta positivamente l’introduzione della causa di incompatibilità, ma rileva che la disciplina dovrebbe considerare anche i componenti degli organi che esercitano funzioni di indirizzo, amministrazione o gestione, poiché il rischio di conflitto deriva dall’effettivo potere decisionale e non dalla sola rappresentanza esterna.
Requisiti di onorabilità
Il nuovo schema sostituisce il rinvio generico alla disciplina statutaria con il richiamo ai requisiti stabiliti dall’articolo 4 del d.m. 24 ottobre 2023, n. 50, riferiti ai soggetti operanti negli organismi di mediazione. La soluzione è ritenuta più idonea a garantire serietà e trasparenza rispetto alla rimessione dell’individuazione dei requisiti a codici di comportamento elaborati dalle associazioni di categoria.
Indipendenza e provenienza dei finanziamenti
La Sezione considera apprezzabile l’obiettivo di assicurare l’indipendenza dell’ente e l’assenza di influenze da parte di terzi interessati a promuovere o contrastare azioni rappresentative. Tuttavia, ritiene insufficiente rimettere agli statuti la definizione di ulteriori cause di incompatibilità senza una più puntuale disciplina regolamentare.
La trasparenza deve riguardare l’intera catena dei finanziamenti. Anche quando il rapporto diretto tra ente e finanziatore sia formalmente trasparente, l’ente potrebbe essere influenzato da soggetti che finanziano a loro volta il finanziatore in modo non trasparente. Occorre quindi consentire la ricostruzione integrale della provenienza diretta e indiretta delle risorse.
La Sezione invita inoltre a valutare una specifica causa di esclusione dall’elenco basata sull’accertamento concreto di indebite influenze o conflitti di interesse. Gli obblighi annuali di trasmissione del bilancio, del rendiconto o delle scritture contabili costituiscono infatti adempimenti documentali, ma non garantiscono da soli la persistente indipendenza sostanziale dell’ente.
Esternalizzazione dei servizi legali e di consulenza
È segnalato il rischio che il ricorso a servizi legali o consulenziali esterni determini conflitti di interesse difficilmente verificabili dall’Amministrazione. L’iscrizione dovrebbe tendenzialmente presupporre una struttura organizzativa capace di gestire autonomamente il contenzioso. Qualora l’esternalizzazione sia consentita, dovrebbe essere prevista almeno l’esclusione dall’elenco quando, nel caso concreto, emerga un conflitto.
Revisione legale e procedimento di iscrizione
Il Ministero ha espunto i riferimenti alla revisione legale, recependo i rilievi della Sezione. L’assoggettamento degli enti alla revisione dipenderà quindi dall’esistenza di un autonomo obbligo previsto dalla legge. I rilievi sulla formulazione della disciplina della revisione legale sono conseguentemente assorbiti.
Sono stati inoltre eliminati il richiamo all’articolo 10-bis della legge n. 241 del 1990 e la previsione del silenzio-diniego. È stato ripristinato il silenzio-assenso già previsto dal regolamento vigente per le domande di iscrizione.
V.I.R. e valutazione successiva
La Sezione suggerisce di introdurre una specifica disciplina di verifica ex post dell’impatto della regolamentazione, mediante una evaluation clause ai sensi dell’articolo 7 dell’Accordo del 29 marzo 2007 in Conferenza unificata.
Il monitoraggio dovrebbe basarsi sulle informazioni contenute nei bilanci, nei rendiconti o nelle scritture contabili che gli enti devono trasmettere annualmente, con particolare attenzione alla provenienza dei finanziamenti e all’eventuale esternalizzazione di servizi legali o consulenziali. La V.I.R. dovrebbe consentire di verificare nel tempo l’utilità, l’efficacia e l’efficienza della disciplina e di proporre, ove necessario, interventi di integrazione, modifica o abrogazione.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato esprime parere favorevole allo schema, alle condizioni e nei termini dei rilievi formulati in motivazione. Il giudizio positivo è quindi accompagnato dalla richiesta di rafforzare la disciplina regolamentare dell’indipendenza degli enti, della ricostruibilità dei finanziamenti, delle incompatibilità riferite agli effettivi organi decisionali e del monitoraggio successivo dell’impatto della regolazione.
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