Sentenza n. 1288/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il regolamento comunale che vieta, nell’Area UNESCO del centro storico di Firenze, le attività di trasporto turistico effettuate con autovetture, velocipedi, motoveicoli, veicoli atipici e veicoli elettrici, consentendo soltanto l’impiego di navette turistiche elettriche su due itinerari esterni all’area tutelata, previo rilascio di un numero contingentato di nulla osta. Sono stati inoltre contestati gli atti regionali e comunali presupposti e l’avviso pubblico per l’assegnazione dei nulla osta. I primi due motivi deducevano l’illegittimità costituzionale dell’art. 91 l.r. Toscana n. 61/2024, per invasione della competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela dei beni culturali e, subordinatamente, per violazione dei principi fondamentali statali nelle materie di competenza concorrente, in particolare per la mancata audizione della Soprintendenza prevista dall’art. 22, comma 5-quinquies, d.l. n. 50/2017 e dall’art. 52, comma 1, d.lgs. n. 42/2004. Il terzo motivo deduceva la violazione delle medesime disposizioni statali per mancata audizione della Soprintendenza. Il quarto motivo lamentava la violazione dell’art. 7, comma 9-bis, d.lgs. n. 285/1992, assumendo che i veicoli elettrici dovessero essere ammessi nelle aree a traffico limitato. Il quinto motivo denunciava difetto di motivazione e di istruttoria, mancato esame di dati oggettivi e delle proposte degli operatori, nonché omessa valutazione di misure meno restrittive. Il sesto motivo deduceva violazione della libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost. e artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, oltre ad abnormità, sproporzione e irragionevolezza delle limitazioni. Il settimo motivo contestava la previsione di sanzioni pecuniarie in misura fissa, anziché entro limiti minimo e massimo ai sensi della l. n. 689/1981. L’ottavo motivo estendeva in via derivata le censure all’avviso pubblico per il rilascio dei nulla osta.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, prescindendo dall’eccezione del Comune relativa alla sopravvenuta carenza di interesse di alcuni ricorrenti. Ha ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sull’art. 91 l.r. Toscana n. 61/2024. La disposizione è stata ricondotta principalmente alla materia del turismo, di competenza legislativa residuale regionale, e indirettamente al governo del territorio, poiché disciplina le modalità di fruizione turistica e l’impatto del turismo sul tessuto urbano, senza avere direttamente ad oggetto la tutela dei beni culturali in sé. Sono state quindi ritenute inconferenti le disposizioni statali che impongono l’audizione della Soprintendenza, in quanto riferite a interventi direttamente finalizzati alla tutela dei beni culturali e non alla regolazione del fenomeno turistico. È stata respinta anche la censura fondata sull’art. 7, comma 9-bis, del Codice della strada: la disciplina regionale e comunale, speciale e mirata al trasporto turistico nell’area UNESCO, può introdurre limiti più stringenti rispetto alla disciplina generale della circolazione e delle zone a traffico limitato, anche nei confronti dei veicoli elettrici. Le censure di difetto di istruttoria e motivazione sono state respinte perché il Comune aveva esplicitato il quadro degli approfondimenti interdirezionali, la straordinaria concentrazione dei mezzi turistici, la fragilità dell’area e le ragioni del divieto, del contingentamento, dell’uso di navette turistiche e dei due percorsi esterni all’area UNESCO. Le misure sono state ritenute espressione di ampia discrezionalità amministrativa, non manifestamente illogiche o sproporzionate, e idonee a bilanciare la libertà di iniziativa economica con la tutela dell’ambiente urbano e la fruizione sostenibile del patrimonio storico, artistico e culturale. La censura sulle sanzioni è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse concreto e attuale, non risultando adottato alcun provvedimento sanzionatorio nei confronti dei ricorrenti. È stata infine respinta la censura derivata contro l’avviso pubblico per il rilascio dei nulla osta. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 91 l.r. Toscana n. 61/2024

  I comuni a più alta densità turistica [...] d'intesa con la Regione, ai fini della corretta fruizione turistica del patrimonio storico, artistico e culturale, nel rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione, possono individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per le attività di trasporto turistico

  È la norma attributiva del potere regionale e comunale di disciplinare e limitare il trasporto turistico nelle aree a maggiore densità turistica; rientra principalmente nella materia del turismo e incide indirettamente sul governo del territorio.

• art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

  tutela dei beni culturali

  Non è stato ravvisato un contrasto, perché la disciplina regionale e comunale non tutela direttamente il bene culturale, ma regola le modalità di fruizione turistica e gli effetti del turismo sul territorio.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato

  Le disposizioni statali invocate dai ricorrenti non sono state ritenute principi fondamentali pertinenti, poiché attengono alla tutela dei beni culturali e alla sicurezza pubblica, materie di competenza esclusiva statale, mentre la disciplina controversa riguarda il turismo.

• art. 117, comma 4, Cost.

  Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato

  Il turismo rientra nella competenza legislativa residuale regionale; l’art. 91 è stato ritenuto riconducibile a tale materia.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.l. n. 50/2017, convertito dalla l. n. 96/2017

  il comune, d'intesa con la regione, sentito il competente soprintendente [...] può adottare deliberazioni volte a regolare l'accesso e la circolazione [...] di veicoli elettrici e di velocipedi, utilizzati a fini turistici

  L’obbligo di sentire il Soprintendente opera per deliberazioni direttamente finalizzate alla tutela del decoro del patrimonio culturale e della sicurezza pubblica; non si applica alla disciplina regionale e comunale che regola il fenomeno turistico in quanto tale.

• art. 52, comma 1, d.lgs. n. 42/2004

  i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l'esercizio del commercio

  La disposizione riguarda la tutela diretta delle aree culturali e l’esercizio del commercio; non fonda né condiziona il potere comunale esercitato ai sensi dell’art. 91 l.r. Toscana n. 61/2024.

• art. 7, comma 9-bis, d.lgs. n. 285/1992

  i Comuni [...] sono comunque tenuti a consentire il libero accesso ai veicoli a propulsione elettrica o ibridi

  La previsione, riferita alla disciplina generale delle aree pedonali e delle zone a traffico limitato, non impedisce l’introduzione di limiti speciali e più stringenti per il trasporto turistico in un’area UNESCO caratterizzata da particolare fragilità.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata è libera

  La libertà economica può essere conformata e limitata per esigenze di utilità sociale e per la tutela dell’ambiente urbano e del patrimonio storico-artistico, purché le misure siano necessarie, ragionevoli e proporzionate.

• artt. 16 e 52 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Le libertà economiche non escludono restrizioni giustificate da motivi imperativi di interesse generale, tra cui la tutela dell’ambiente urbano, del paesaggio e del patrimonio culturale.

• l. n. 689/1981, artt. 10, 11 e 16

  La censura sulla misura fissa delle sanzioni non è stata esaminata nel merito per carenza di interesse concreto e attuale, non essendo stato adottato alcun provvedimento sanzionatorio nei confronti dei ricorrenti.

• art. 6 del regolamento comunale per l’esercizio dell’attività di trasporto turistico nell’Area UNESCO

  La previsione sanzionatoria è stata contestata in astratto, ma la relativa impugnazione è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse attuale.

Massime di principio

• La disciplina regionale e comunale che limita il trasporto turistico in aree urbane ad alta densità turistica, allo scopo di assicurare una fruizione sostenibile del territorio e del patrimonio storico, artistico e culturale, è riconducibile principalmente alla materia del turismo e, indirettamente, al governo del territorio, anziché alla tutela dei beni culturali di competenza legislativa esclusiva statale.
• L’obbligo di acquisire il parere o di sentire la Soprintendenza previsto dalla normativa statale opera quando il Comune esercita un potere direttamente finalizzato alla tutela dei beni culturali; non si applica necessariamente quando il potere esercitato, pur producendo effetti indiretti sulla fruizione dei beni culturali, trova il proprio fondamento nella regolazione del turismo e persegue obiettivi di sostenibilità turistica e ordinato sviluppo urbano.
• La disciplina speciale dettata per il trasporto turistico in un’area urbana di eccezionale valore storico, artistico e culturale può imporre limiti alla circolazione più stringenti rispetto a quelli previsti dalla disciplina generale del Codice della strada, anche nei confronti dei veicoli elettrici.
• Le misure comunali che vietano l’accesso dei mezzi turistici a un’area particolarmente fragile, consentono il servizio su percorsi esterni, impongono l’impiego di mezzi specifici e contingentano i nulla osta costituiscono esercizio di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per vizi procedurali, errori di fatto o manifesta illogicità e sproporzione.
• La libertà di iniziativa economica non impedisce restrizioni giustificate da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dell’ambiente urbano, la conservazione del patrimonio storico-artistico e la sostenibilità della fruizione turistica, quando le misure risultino necessarie e ragionevoli e realizzino un adeguato bilanciamento tra interessi pubblici e privati.
• La contestazione in astratto della legittimità di una disposizione sanzionatoria non è assistita da interesse concreto e attuale se il ricorrente non ha ricevuto alcun provvedimento applicativo della sanzione.

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