Cassazione Civile, Sentenza n. 884/2020 del 17/01/2020

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva impugnato le sanzioni amministrative irrogate dalla Direzione territoriale del lavoro di Vicenza congiuntamente alla Polizia stradale, per violazioni della L. n. 727/1978, art. 19 e dell'art. 174, commi 4, 5, 6 e 8, C.d.S., in materia di controllo dell'orario di lavoro e dei riposi. Il Giudice di pace di Vicenza aveva respinto l'opposizione con sentenza n. 1240/2014; il Tribunale di Vicenza, con sentenza n. 2243/2017, depositata l'11 luglio 2017, aveva rigettato l'appello e condannato l'appellante alle spese. In appello erano stati dedotti il superamento del termine di 90 giorni per la contestazione, la mancata comunicazione dell'avvio del procedimento e la continuazione tra le violazioni, asseritamente commesse nell'ambito della stessa attività e nello stesso periodo. Con il primo motivo di cassazione, il ricorrente ha denunciato violazione della L. n. 689/1981, art. 14, contestando che l'accertamento fosse complesso e sostenendo che il termine dovesse decorrere dall'accesso presso l'impresa del 27 gennaio 2012, con scadenza il 26 aprile 2012; ha inoltre lamentato di non aver ricevuto comunicazioni prima della contestazione, notificata il 27 luglio 2012. Con il secondo motivo ha denunciato violazione degli artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990 per mancata comunicazione personale dell'avvio del procedimento e mancata possibilità di parteciparvi. Con il terzo motivo ha denunciato violazione della L. n. 689/1981, art. 8, invocando l'applicazione della continuazione e la determinazione della sanzione sulla base della violazione più grave, aumentata fino al triplo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti e tre i motivi. Quanto al primo, ha ritenuto corretta la decorrenza del termine di 90 giorni dal completamento dell'accertamento, non dalla mera constatazione materiale dei fatti: nel caso concreto erano stati acquisiti ulteriori 93 fogli di registrazione, richiesti con provvedimento interlocutorio del 18 aprile 2012 e depositati dall'impresa il 3 maggio 2012; la notifica del 27 luglio 2012 è stata quindi considerata tempestiva. La valutazione del Tribunale sulla complessità dell'istruttoria era congruamente motivata e le censure miravano a una non consentita nuova valutazione del merito. Quanto al secondo motivo, la Corte ha affermato che nei procedimenti sanzionatori regolati dalla L. n. 689/1981 prevale la disciplina speciale rispetto agli artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990; il ricorrente, inoltre, non aveva indicato quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto offrire né dimostrato che esso avrebbe ragionevolmente determinato un provvedimento diverso. Quanto al terzo motivo, la continuazione ex art. 81, secondo comma, c.p. non è applicabile analogicamente alle sanzioni amministrative: l'art. 8 della L. n. 689/1981 disciplina il concorso formale e richiede che la pluralità di violazioni derivi da un'unica azione od omissione, requisito non integrato dalla mera riconducibilità delle condotte alla stessa attività. Nessuna spesa è stata liquidata, poiché il Prefetto intimato non ha svolto difese. È stata dichiarata la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell'ulteriore contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 14, comma 2, L. n. 689/1981

  qualora non sia avvenuta la contestazione immediata, la conclusione dell’accertamento della violazione, in relazione alla quale collocare il dies a quo del termine di novanta giorni stabilito dalla L. n. 689 del 1981, art. 14, comma 2, per la notifica degli estremi della violazione, non coincide con la conoscenza dei fatti nella loro materialità, ma si perfeziona con l’acquisizione, da parte dell’autorità alla quale è stato trasmesso il rapporto, di tutti i dati afferenti gli elementi oggettivi e soggettivi della violazione e con la indispensabile valutazione di questi ai fini di una corretta formulazione della contestazione

  Il termine di 90 giorni per notificare gli estremi della violazione decorre dal completamento dell'accertamento, che richiede l'acquisizione e la valutazione dei dati necessari a formulare correttamente la contestazione, e non dalla sola conoscenza materiale dei fatti. Nei controlli sui tempi di guida, lavoro e riposo, l'esame della documentazione può rendere necessario un accertamento istruttorio protratto.

• artt. 7 e 8 L. n. 241/1990

  nei procedimenti per la irrogazione di sanzioni amministrative, disciplinati dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, non trovano applicazione le disposizioni sulla partecipazione degli interessati al procedimento amministrativo di cui alla L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 7 e 8 le quali configurano una normativa generale su cui prevale la legge speciale, in quanto idonea ad assicurare garanzie di partecipazione non inferiori al minimum prescritto dall’anzidetta normativa generale

  Le garanzie partecipative generali degli artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990 non si applicano ai procedimenti sanzionatori disciplinati dalla L. n. 689/1981, poiché la disciplina speciale prevale e assicura garanzie di partecipazione almeno pari al minimo richiesto dalla normativa generale.

• art. 8 L. n. 689/1981

  in tema di sanzioni amministrative, allorchè siano poste in essere inequivocabilmente più condotte realizzatrici della medesima violazione, non è applicabile in via analogica l’istituto della continuazione di cui all’art. 81 c.p., comma 2, ma esclusivamente quello del concorso formale, in quanto espressamente previsto dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 8 il quale richiede l’unicità dell’azione od omissione produttiva della pluralità di violazioni

  L'art. 8 disciplina il concorso formale tra violazioni amministrative e richiede un'unica azione od omissione produttiva della pluralità di illeciti. Non consente di applicare per analogia la continuazione prevista dall'art. 81, secondo comma, c.p. per il solo fatto che più violazioni siano collegate alla medesima attività.

• art. 8-bis L. n. 689/1981

  Laddove, poi, la disciplina stabilita dal citato art. 8 non subisce deroghe neppure in base alla successiva previsione di cui all’art. 8-bis della medesima legge, che, salve le ipotesi eccezionali del comma 2, ha escluso, sussistendo determinati presupposti, la computabilità delle violazioni amministrative successive alla prima solo al fine di rendere inoperanti le ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione

  L'art. 8-bis non deroga alla disciplina del concorso formale stabilita dall'art. 8; nei limiti indicati dalla disposizione, incide soltanto sulla computabilità delle violazioni successive alla prima ai fini delle ulteriori conseguenze sanzionatorie della reiterazione.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Ex D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis se dovuto.

  In conseguenza del rigetto del ricorso, la Corte ha dichiarato sussistenti i presupposti per il versamento dell'ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, se dovuto.

Massime di principio

• Quando la contestazione immediata di una violazione amministrativa non è possibile, il termine di 90 giorni previsto dall'art. 14, comma 2, della L. n. 689/1981 decorre dal completamento dell'accertamento, ossia dall'acquisizione e valutazione dei dati necessari a individuare gli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito; la sola constatazione materiale dei fatti non determina necessariamente l'inizio del termine.
• La complessità dell'accertamento e la conseguente individuazione del momento in cui esso si completa dipendono dalle circostanze del caso concreto. Nei controlli relativi ai tempi di lavoro e di riposo nell'autotrasporto, l'acquisizione e l'esame di documentazione cronotachigrafica aggiuntiva possono giustificare il differimento del dies a quo; la valutazione di merito, se congruamente motivata, non può essere sostituita in cassazione da una diversa ricostruzione dei fatti.
• Nei procedimenti per l'irrogazione di sanzioni amministrative regolati dalla L. n. 689/1981, la disciplina speciale prevale sulle regole generali di partecipazione procedimentale degli artt. 7 e 8 della L. n. 241/1990. La censura di mancata partecipazione richiede comunque di indicare quale contributo concreto l'interessato avrebbe potuto offrire e in che modo esso avrebbe potuto ragionevolmente condurre a un provvedimento diverso.
• Nel sistema delle sanzioni amministrative non è applicabile analogicamente la continuazione prevista dall'art. 81, secondo comma, c.p.; il concorso formale disciplinato dall'art. 8 della L. n. 689/1981 presuppone che una pluralità di violazioni sia prodotta da un'unica azione od omissione.

Come è indicizzato