Sentenza n. 3458/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato con sei motivi due provvedimenti notificati il 1° ottobre 2025. Il primo motivo contestava la sussistenza dei presupposti oggettivi e soggettivi delle misure: secondo la ricorrente mancavano precedenti denunce rilevanti nei periodi temporali previsti dagli artt. 10 e 13-bis d.l. n. 14/2017; la precedente denuncia del 2023 riguardava un fatto diverso, commesso presso un ex cinema, ed era stata definita con assoluzione per particolare tenuità del fatto; inoltre, la Questura non avrebbe adeguatamente motivato l'attualità e concretezza del pericolo per la sicurezza pubblica. Venivano altresì dedotti il contrasto con la misura penale dell'obbligo di firma e la violazione del ne bis in idem. Il secondo motivo denunciava difetto di motivazione e irragionevolezza per l'omessa esplicitazione del nesso tra le condotte contestate e la pericolosità sociale. Il terzo motivo deduceva la violazione dell'art. 7 l. n. 241/1990 per l'omessa comunicazione di avvio del procedimento, ritenuta giustificata dalla Questura con il richiamo alla necessità di prevenire la reiterazione di condotte analoghe. Il quarto motivo contestava la mancata valutazione preventiva delle esigenze di mobilità, salute e lavoro, sostenendo che esse dovessero essere considerate prima dell'adozione dei divieti. Il quinto motivo, relativo al DASPO anti-rissa ex art. 13-bis, censurava l'ampiezza dell'area vietata, non sufficientemente collegata ai luoghi dei fatti, e l'indeterminatezza dei concetti di stazionamento e immediate vicinanze. Il sesto motivo, relativo al DASPO stazioni ex art. 10, comma 2, contestava l'estensione del divieto a piazze distanti dalla stazione, la loro qualificazione come pertinenze e l'introduzione anche del divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze, non previsto dalla disposizione.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha respinto i primi quattro motivi. Quanto ai presupposti delle misure, ha ritenuto sufficiente, per l'art. 10, comma 2, seconda parte, la denuncia relativa ai fatti oggetto del provvedimento, senza necessità di una precedente denuncia per reati analoghi. Ha inoltre ritenuto adeguata e non irragionevole la valutazione prognostica della Questura, fondata sul tentativo di forzare il blocco della polizia durante la manifestazione e sul precedente episodio di occupazione di un ex cinema; l'assoluzione per particolare tenuità del fatto non impediva all'amministrazione di valutare autonomamente quella condotta nell'ambito della prevenzione amministrativa. Ha escluso la violazione del ne bis in idem, poiché i divieti hanno natura amministrativa preventiva e non sostanzialmente penale. Ha ritenuto legittima l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento, in presenza di particolari esigenze di celerità connesse alla prevenzione di ulteriori condotte pericolose. Ha poi affermato che le esigenze di mobilità, salute e lavoro non costituiscono un presupposto di validità da valutare necessariamente prima dell'adozione dell'atto, ma devono essere salvaguardate attraverso modalità applicative compatibili quando concretamente emergano. Ha accolto il quinto motivo nei limiti dell'ampiezza dell'area interessata dal DASPO anti-rissa: l'art. 13-bis richiede che i locali siano specificamente individuati e collegati ai luoghi dei fatti o alle persone frequentate dal destinatario. Il collegamento funzionale con l'area della manifestazione non era in astratto escluso, ma l'interdizione di tutti gli esercizi pubblici ricadenti in una zona eccessivamente vasta, comprendente luoghi distanti, violava proporzionalità e ragionevolezza. Ha accolto anche il sesto motivo. Per il DASPO stazioni, il divieto poteva comprendere la stazione e la metropolitana direttamente collegate ai fatti e al servizio di trasporto, ma non le piazze distanti, prive di collegamento funzionale e non qualificabili come pertinenze delle infrastrutture di trasporto. Il provvedimento era inoltre illegittimo per insufficiente motivazione sull'estensione territoriale. È stata infine annullata la parte del provvedimento ex art. 10 che imponeva il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze: tale misura non è prevista dall'art. 10, comma 2, seconda parte, e introduce una limitazione della libertà di circolazione senza adeguata copertura legislativa, diversamente dall'art. 13-bis, comma 1-ter. I due provvedimenti sono stati quindi annullati nei limiti indicati in motivazione, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione. Spese compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017

  Il questore può disporre il divieto di accesso di cui al primo periodo [...] anche nei confronti di coloro che risultino denunciati o condannati, anche con sentenza non definitiva, nel corso dei cinque anni precedenti, per alcuno dei delitti contro la persona o contro il patrimonio [...] commessi in uno dei luoghi indicati all'articolo 9, comma 1

  La misura può essere adottata anche sulla base della sola denuncia relativa ai fatti oggetto del provvedimento; richiede inoltre una valutazione prognostica sul pericolo per la sicurezza pubblica. Consente il divieto di accesso alle aree sensibili, ma non autorizza autonomamente il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze.

• art. 13-bis, comma 1, d.l. n. 14/2017

  Il Questore può disporre il divieto di accesso a pubblici esercizi o locali di pubblico trattenimento specificamente individuati in ragione dei luoghi in cui sono stati commessi i predetti reati ovvero delle persone con le quali l'interessato si associa

  I locali vietati devono essere specificamente individuati e collegati funzionalmente ai luoghi dei fatti o alle persone frequentate dal destinatario. L'ampiezza dell'area deve rispettare proporzionalità e ragionevolezza.

• art. 13-bis, comma 1-ter, d.l. n. 14/2017

  La misura disposta dal Questore [...] ricomprende anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze dei pubblici esercizi e dei locali di pubblico trattenimento

  La disposizione espressamente consente, per il DASPO anti-rissa, l'estensione del divieto allo stazionamento nelle immediate vicinanze dei locali interessati.

• art. 9, comma 1, d.l. n. 14/2017

  aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze

  Le pertinenze sono soltanto i luoghi o spazi tecnici posti al servizio delle aree occupate dalle infrastrutture di trasporto; non comprendono piazze distanti e prive di collegamento funzionale.

• art. 7, comma 1, l. n. 241/1990

  Ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l'avvio del procedimento stesso è comunicato

  La comunicazione di avvio può essere omessa quando l'amministrazione motivi l'esistenza di esigenze di celerità connesse alla prevenzione di ulteriori condotte pericolose; nel caso concreto il richiamo all'urgenza è stato ritenuto sufficiente alla luce delle circostanze fattuali.

• art. 131-bis c.p.

  L'assoluzione per particolare tenuità del fatto non impedisce all'amministrazione di valutare autonomamente la condotta, quale elemento della prognosi di pericolosità nell'ambito di una misura amministrativa preventiva.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Non è violato il ne bis in idem quando la misura amministrativa ha natura preventiva e non sostanzialmente penale, anche se adottata in relazione agli stessi fatti oggetto di procedimento penale.

• art. 16 Cost.

  Una limitazione della libertà di circolazione deve trovare adeguata copertura legislativa; il divieto amministrativo di stazionamento nelle immediate vicinanze, non previsto dall'art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017, è illegittimo.

Massime di principio

• Il divieto di accesso previsto dall'art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017 può essere adottato anche nei confronti di chi sia stato denunciato per i fatti oggetto del provvedimento, senza che sia necessaria una precedente denuncia per reati analoghi; resta necessaria una valutazione prognostica, adeguatamente motivata, sul pericolo per la sicurezza pubblica.
• Per il divieto di accesso ex art. 13-bis, comma 1, d.l. n. 14/2017, i pubblici esercizi e i locali vietati devono essere specificamente individuati e collegati funzionalmente ai luoghi dei fatti denunciati o alle persone con cui il destinatario si associa; un'area territorialmente eccessiva, comprendente luoghi distanti e non specificamente collegati, viola i principi di proporzionalità e ragionevolezza.
• Ai fini del DASPO stazioni ex art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017, le pertinenze delle infrastrutture di trasporto sono soltanto gli spazi o luoghi tecnici posti al servizio delle infrastrutture; non possono essere qualificate come pertinenze piazze distanti e prive di collegamento funzionale con la stazione o con il servizio di trasporto.
• L'art. 10, comma 2, seconda parte, d.l. n. 14/2017 prevede il divieto di accesso alle aree sensibili, ma non autorizza il Questore a imporre anche il divieto di stazionamento nelle immediate vicinanze; tale ulteriore limitazione della libertà di circolazione è illegittima per difetto di copertura legislativa, salvo che una diversa disposizione, come l'art. 13-bis, comma 1-ter, la preveda espressamente.
• Le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario delle misure previste dagli artt. 10, comma 2, seconda parte, e 13-bis, comma 1, d.l. n. 14/2017 non costituiscono necessariamente un presupposto di validità da valutare prima dell'adozione dell'atto, ma devono essere salvaguardate mediante modalità applicative compatibili quando concretamente emergano.
• Le misure previste dagli artt. 10 e 13-bis d.l. n. 14/2017, quando perseguono una finalità di prevenzione personale e non di punizione per il fatto commesso, non hanno natura sostanzialmente penale e la loro applicazione non viola il principio del ne bis in idem per il solo fatto di riferirsi a condotte oggetto di procedimento penale.

Come è indicizzato