Sentenza n. 13874/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La concessionaria aveva proposto ricorso ai sensi dell'art. 117 c.p.a. contro il silenzio-inadempimento serbato da Anas sulle istanze volte ad attivare il procedimento di revisione del piano economico-finanziario della concessione, deducendo la radicale alterazione dell'equilibrio economico del rapporto per effetto della pandemia da Covid-19, dell'incremento imprevedibile dei costi dei materiali necessari agli adeguamenti infrastrutturali e della contrazione dei volumi di erogato carburanti. Nelle more, Anas aveva adottato una nota espressa, impugnata con motivi aggiunti, con la quale aveva negato la possibilità di procedere al riequilibrio e aveva intimato il pagamento delle somme dovute, preannunciando l'escussione delle garanzie e la risoluzione della concessione. La ricorrente ha dedotto: sviamento di potere, poiché le misure coercitive sarebbero state adottate solo dopo l'avvio del giudizio; violazione degli artt. 24 e 113 Cost. e del principio di effettività della tutela giurisdizionale; violazione dell'art. 165 d.lgs. 50/2016, con difetto di istruttoria, difetto di motivazione e travisamento dei fatti, per l'esclusione aprioristica del riequilibrio; violazione dei principi desumibili dal d.m. 181/2024; contraddittorietà dell'azione amministrativa rispetto a precedenti determinazioni di Anas. Anas ha eccepito il difetto di giurisdizione e l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso introduttivo, chiedendo il rigetto dei motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha confermato la propria giurisdizione sulla domanda di annullamento della nota nella parte relativa all'an della revisione del piano economico-finanziario, poiché tale questione implica l'esercizio del potere discrezionale attribuito dall'art. 165 d.lgs. 50/2016. La posizione del concessionario sarebbe invece qualificabile come diritto soggettivo soltanto ove una clausola contrattuale esaurisse ogni margine di discrezionalità dell'amministrazione sia sull'an sia sul quantum della revisione. Nel merito, il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Il Collegio ha escluso lo sviamento e la lesione dell'effettività della tutela giurisdizionale: la pendenza del giudizio non sospende i poteri della concedente, che può adottare le iniziative necessarie a tutelare l'interesse pubblico e verificare l'adempimento degli obblighi concessori; il solo fatto che tali iniziative siano successive all'instaurazione del giudizio non dimostra una finalità strumentale. L'effettività della tutela resta garantita dagli ordinari strumenti processuali, anche cautelari, e nel caso concreto l'efficacia della nota era stata sospesa dal Consiglio di Stato. Quanto al riequilibrio, il TAR ha ritenuto che il trasferimento del rischio operativo costituisca elemento qualificante della concessione e che la revisione abbia carattere eccezionale, non potendo trasformarsi in una garanzia generalizzata contro le perdite o in una neutralizzazione dell'alea di mercato. L'art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016 consente la revisione in presenza di fatti non riconducibili al concessionario incidenti sull'equilibrio del piano, ma non attribuisce al concessionario un diritto potestativo a ottenere la revisione secondo condizioni da esso unilateralmente determinate: la disposizione rimette il riequilibrio a una rinegoziazione tra le parti e, in caso di mancato accordo, prevede il recesso dal contratto. Il giudice non può sostituirsi all'autonomia negoziale nella rideterminazione del contenuto economico della concessione. Il d.m. 181/2024 non è stato ritenuto applicabile ratione temporis e non può integrare o modificare retroattivamente la disciplina vigente alla conclusione del rapporto, né fondare un obbligo di revisione non previsto dalla normativa applicabile. Infine, non sussiste contraddittorietà per il diverso comportamento tenuto da Anas in altra subconcessione, poiché la valutazione del riequilibrio deve essere compiuta in relazione alle peculiarità del singolo rapporto e la precedente nota non riconosceva comunque un diritto al riequilibrio. Il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto, con compensazione integrale delle spese.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Il ricorso avverso il silenzio è divenuto improcedibile a seguito dell'adozione del provvedimento espresso; il giudizio è stato convertito in rito ordinario per l'esame dei motivi aggiunti.

• art. 165 d.lgs. 50/2016

  Il verificarsi di fatti non riconducibili al concessionario che incidono sull'equilibrio del piano economico finanziario può comportare la sua revisione; tale revisione deve consentire la permanenza dei rischi trasferiti in capo all'operatore economico e delle condizioni di equilibrio economico finanziario relative al contratto; in caso di mancato accordo sul riequilibrio del piano economico finanziario, le parti possono recedere dal contratto.

  La norma non attribuisce al concessionario un diritto potestativo al riequilibrio né al ripristino dell'equilibrio secondo condizioni unilateralmente pretese. Impone, ricorrendone i presupposti, l'avvio di una trattativa finalizzata a un accordo, preservando il rischio operativo trasferito; in caso di mancato accordo, il rimedio previsto è il recesso. Il giudice non può sostituirsi alle parti nella rideterminazione del contenuto economico della concessione.

• art. 2 l. 241/1990

  È stato invocato dalla ricorrente quale fondamento dell'obbligo di concludere il procedimento, ma la decisione definitiva sui motivi aggiunti ha escluso la fondatezza della pretesa sostanziale alla revisione.

• artt. 24 e 113 Cost.

  La pendenza del giudizio non impedisce all'amministrazione concedente di esercitare i propri poteri di gestione del rapporto; l'effettività della tutela è assicurata dagli strumenti processuali, inclusa la tutela cautelare.

• d.m. 181/2024

  La disciplina ministeriale sopravvenuta non è applicabile ratione temporis al rapporto e non può fungere da parametro interpretativo per introdurre un obbligo di riequilibrio non previsto dalla disciplina vigente al momento della conclusione della concessione.

Massime di principio

• Nelle concessioni, il trasferimento del rischio operativo implica che il concessionario sopporti le conseguenze economiche delle fluttuazioni della domanda e delle modalità di gestione; il riequilibrio non può trasformarsi in una garanzia generale contro le perdite o nella sterilizzazione dell'alea tipica del rapporto.
• L'art. 165, comma 6, d.lgs. 50/2016, in presenza di fatti non riconducibili al concessionario incidenti sull'equilibrio del piano economico-finanziario, non attribuisce un diritto potestativo a ottenere una revisione secondo condizioni unilateralmente determinate, ma prevede una rinegoziazione tra le parti, preservando i rischi trasferiti; in caso di mancato accordo, il rimedio è il recesso.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi all'autonomia negoziale delle parti nella rideterminazione del contenuto economico di una concessione, né accordare una tutela conformativa diretta al ripristino dell'equilibrio secondo le richieste del concessionario.
• La controversia sull'an della revisione del piano economico-finanziario appartiene alla giurisdizione amministrativa quando la decisione dipende dall'esercizio di un potere discrezionale dell'amministrazione; la giurisdizione ordinaria sussiste soltanto quando una specifica clausola contrattuale esaurisca ogni margine discrezionale sia sull'an sia sul quantum della revisione.
• La pendenza di un giudizio non sospende di per sé l'esercizio dei poteri dell'amministrazione concedente, che può adottare iniziative funzionali alla tutela dell'interesse pubblico e alla verifica dell'adempimento degli obblighi concessori; il solo carattere successivo all'instaurazione del giudizio non dimostra sviamento.
• Una disciplina sopravvenuta non può essere utilizzata per fondare retroattivamente un obbligo di riequilibrio del piano economico-finanziario se tale obbligo non era previsto dalla normativa applicabile al rapporto al momento della sua conclusione.

Come è indicizzato