Sentenza n. 2524/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il D.D.G. n. 162 del 10 settembre 2024, con cui l’Assessorato regionale aveva recepito il parere della Commissione Tecnica Specialistica di non assoggettabilità a VAS di una variante a un piano particolareggiato di iniziativa privata. Il ricorso riguardava le raccomandazioni nn. 4 e 5, concernenti, rispettivamente, l’installazione di pensiline fotovoltaiche e colonnine di ricarica per i posti auto e l’installazione di tegole o moduli fotovoltaici sulle coperture dei corpi di fabbrica, con basso indice di riflettanza. La ricorrente ha sostenuto, in via principale, che tali indicazioni fossero mere raccomandazioni non vincolanti ai sensi dell’art. 12, comma 3-bis, d.lgs. 152/2006, prive quindi di concreta lesività; in via subordinata, nell’ipotesi in cui fossero qualificate come prescrizioni cogenti, ne ha dedotto l’illegittimità per difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà rispetto al precedente D.D.G. n. 16 del 2022 e manifesta irragionevolezza. In particolare, la società ha evidenziato che le misure avrebbero comportato costi molto elevati, stimati in circa euro 1.700.000 per le pensiline fotovoltaiche e almeno euro 130.000 per le colonnine di ricarica, incidendo sull’equilibrio economico dell’investimento. Ha inoltre dedotto che il riesame era stato richiesto esclusivamente per correggere l’errata valutazione relativa all’esistenza di un impluvio e non per una revisione generale del progetto, senza che fossero emersi nuovi interessi pubblici o elementi istruttori idonei a giustificare l’introduzione delle nuove misure.

La decisione

Il TAR ha ritenuto che, nonostante il nomen iuris di “raccomandazioni”, le misure nn. 4 e 5 avessero carattere sostanzialmente cogente. L’art. 12, comma 3-bis, d.lgs. 152/2006 consente all’autorità competente, nel disporre la non assoggettabilità a VAS, di formulare raccomandazioni per evitare o prevenire effetti significativi e negativi sull’ambiente; tali raccomandazioni hanno normalmente funzione di indirizzo tecnico-progettuale e carattere non vincolante. Tuttavia, nel caso concreto, il contenuto dettagliato delle misure, l’uso del futuro deontico “dovranno” e l’assenza nel D.D.G. di un’esplicita qualificazione come indicazioni meramente orientative rendevano le stesse vere e proprie prescrizioni vincolanti, con conseguente interesse della società a impugnarle. Il secondo motivo è stato ritenuto fondato. Il giudice ha ravvisato un difetto di istruttoria e di motivazione, nonché contraddittorietà rispetto al precedente D.D.G. n. 16 del 2022. L’amministrazione non aveva adeguatamente spiegato l’individuazione delle misure né aveva effettuato un effettivo bilanciamento tra i rilevanti costi di realizzazione e il fabbisogno energetico dello stabilimento. Inoltre, le nuove prescrizioni erano state introdotte nel corso di un riesame formalmente diretto a correggere l’errata valutazione geologica sull’impluvio, senza che risultasse la sopravvenienza di un nuovo interesse pubblico o di nuovi elementi istruttori idonei a giustificare una revisione così ampia. Il TAR ha quindi accolto il ricorso e annullato il D.D.G. n. 162 del 2024 nei limiti relativi alle misure nn. 4 e 5, facendo salva la possibilità per l’amministrazione di rideterminarsi sulla base di una più adeguata istruttoria e superando l’ambiguità tra raccomandazioni e prescrizioni. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 152/2006

  Qualora l’autorità competente stabilisca di non assoggettare il piano o programma al procedimento di VAS, specifica i motivi principali di tale decisione in relazione ai criteri pertinenti elencati nell’allegato I alla presente parte e, tenendo conto delle eventuali osservazioni dei soggetti competenti in materia ambientale pervenute ai sensi dei commi 2 e 3, specifica le eventuali raccomandazioni per evitare o prevenire effetti significativi e negativi sull’ambiente.

  Le raccomandazioni formulate nell’ambito della verifica di assoggettabilità a VAS hanno, in via ordinaria, funzione di indirizzo tecnico-progettuale e carattere non vincolante. Se però sono formulate in termini puntuali e cogenti e non sono qualificate dall’amministrazione come meramente orientative, possono assumere sostanziale natura prescrittiva e diventare immediatamente lesive.

• art. 12, comma 3-bis, d.lgs. 152/2006

  specifica le eventuali raccomandazioni per evitare o prevenire effetti significativi e negativi sull’ambiente

  La disposizione consente all’autorità competente di orientare la successiva fase esecutiva mediante indicazioni ambientali, ma non esonera l’amministrazione dall’obbligo di svolgere un’istruttoria adeguata e di motivare la scelta delle misure, soprattutto quando esse incidano significativamente sui costi e sulla realizzabilità del progetto.

Massime di principio

• Le raccomandazioni formulate dall’autorità competente nel provvedimento di non assoggettabilità a VAS hanno normalmente natura di indirizzi tecnico-progettuali non vincolanti; tuttavia, quando il loro contenuto è puntuale, è espresso con formule imperative e non è accompagnato da una chiara qualificazione come meramente orientativo, esse possono assumere natura sostanzialmente prescrittiva, con conseguente lesività e impugnabilità.
• L’amministrazione che imponga, nell’ambito della verifica di assoggettabilità a VAS, misure ambientali suscettibili di incidere in modo rilevante sui costi e sull’equilibrio economico del progetto deve svolgere un’istruttoria specifica e motivare il rapporto tra la misura, gli impatti ambientali da prevenire e gli oneri gravanti sul proponente.
• Nel riesame di un precedente provvedimento ambientale richiesto per correggere uno specifico errore istruttorio, l’amministrazione non può introdurre nuove prescrizioni sostanziali senza indicare gli elementi sopravvenuti o il nuovo interesse pubblico che giustifichino l’ampliamento dell’oggetto della rivalutazione.
• L’introduzione, in sede di riesame, di prescrizioni nuove e gravose rispetto a quelle contenute nel precedente provvedimento è illegittima se non sorretta da adeguata istruttoria, motivazione e coerenza con le ragioni che hanno giustificato la riapertura del procedimento.

Come è indicizzato