Sentenza n. 127/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il proprietario aveva impugnato il diniego comunale di sanatoria deducendo, in primo grado, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per asserita impossibilità di partecipare al procedimento a causa del mancato accesso agli atti; difetto di istruttoria e motivazione per mancata indicazione del progetto assunto come parametro e mancata specificazione delle difformità e dei volumi contestati; incompetenza del Comune nella valutazione di compatibilità paesaggistica; illogicità della richiesta di documentazione integrativa contenuta nel preavviso di rigetto. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello, la parte ha dedotto l’erroneità della ricostruzione dei fatti, il difetto assoluto di istruttoria e motivazione, l’erronea valutazione dei presupposti e la violazione delle regole sull’onere della prova e sulla cooperazione istruttoria del giudice, chiedendo inoltre l’acquisizione di documenti relativi a pratiche edilizie presentate tra il 1987 e il 1991, che avrebbero dimostrato la formazione di titoli edilizi taciti e la preesistente legittimità delle opere. Il Consiglio di Stato ha rilevato che tale prospettazione modificava la causa petendi, spostando il tema dal controllo sulla legittimità procedimentale e motivazionale del diniego all’accertamento dell’esistenza di una diversa e già acquisita regolarità edilizia dell’immobile. Ha inoltre rilevato la contraddittorietà della nuova tesi rispetto alla domanda di sanatoria e alla relazione tecnica allegata all’istanza, nella quale l’ultimo progetto assentito era individuato nella concessione in sanatoria del 15 ottobre 1993 e le difformità rispetto a tale titolo erano riconosciute.

La decisione

L’appello è stato dichiarato inammissibile per violazione dell’art. 104, comma 1, c.p.a., in quanto i motivi introducevano per la prima volta in appello una diversa ricostruzione fattuale e nuovi profili di censura, con mutamento della causa petendi. Sono state respinte anche le istanze istruttorie, perché la documentazione era funzionale alla nuova impostazione della domanda e comunque non risultava prodotta tempestivamente per causa non imputabile alla parte, né indispensabile ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a. Il Collegio ha comunque esaminato, per economia processuale, i motivi originari, giudicandoli manifestamente infondati: non vi era violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché le istanze di accesso erano state accolte e la tardiva acquisizione degli atti era imputabile all’inerzia del privato; il riferimento progettuale era stato individuato dallo stesso richiedente nella concessione in sanatoria del 15 ottobre 1993; la presenza di incrementi volumetrici rendeva superflua la valutazione paesaggistica, preclusa in presenza di nuovi volumi; la richiesta di documentazione integrativa non costituiva autonoma ragione formale di rigetto, ma evidenziava la mancata dimostrazione, da parte del richiedente, di elementi idonei a superare le ragioni ostative. Il Collegio ha inoltre affermato che, durante la pendenza di una domanda di condono, l’assetto dell’immobile resta cristallizzato e non possono formarsi ulteriori titoli, neppure taciti, per modifiche strutturali eseguite nel frattempo. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta l’introduzione in appello di domande e motivi nuovi, impedendo l’ampliamento del thema decidendum delimitato in primo grado e il mutamento della causa petendi.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  Consente la produzione in appello di nuovi documenti solo in presenza dei rigorosi presupposti della non imputabilità della mancata produzione in primo grado e dell’indispensabilità ai fini della decisione.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il divieto di nova tutela anche il rispetto del termine decadenziale per la proposizione delle censure.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione alla distribuzione dell’onere della prova; la censura non è stata esaminata autonomamente perché inserita in una prospettazione nuova e inammissibile.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Le circostanze non specificamente contestate dalla parte possono essere ritenute pacifiche.

• art. 64, comma 3, c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione ai poteri istruttori officiosi; non giustifica l’introduzione in appello di nuovi fatti e nuove censure.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La garanzia partecipativa non risulta violata quando l’amministrazione abbia consentito l’accesso agli atti e il privato, per propria inerzia, non abbia acquisito tempestivamente la documentazione.

• art. 16 l.r. Sardegna n. 23/1985

  Costituisce la base normativa dell’istanza di accertamento della conformità edilizia oggetto del diniego.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  La valutazione di compatibilità paesaggistica non deve essere attivata quando la presenza di nuovi volumi costituisce ragione assorbente di preclusione dell’accertamento.

• l. n. 47/1985

  La pendenza del procedimento di condono determina la cristallizzazione dell’assetto materiale dell’immobile fino alla definizione della domanda.

Massime di principio

• Nel giudizio di appello amministrativo è inammissibile la prospettazione che, anche mediante una diversa ricostruzione dei fatti o la produzione di nuovi documenti, sposti il thema decidendum dalla contestazione dei vizi dell’atto impugnato all’accertamento di una diversa situazione sostanziale mai dedotta in primo grado; ciò integra un mutamento della causa petendi vietato dall’art. 104, comma 1, c.p.a.
• La produzione di nuovi documenti in appello è ammissibile soltanto quando la parte dimostri che la mancata produzione in primo grado è dipesa da causa non imputabile e che i documenti sono indispensabili per la decisione; non è sufficiente che essi siano semplicemente utili a sostenere una nuova impostazione difensiva.
• Durante la pendenza di una domanda di condono edilizio l’assetto materiale dell’immobile deve rimanere sostanzialmente invariato sino alla definizione del procedimento; non possono formarsi, neppure per silenzio-assenso, ulteriori titoli edilizi relativi a modifiche strutturali eseguite in tale periodo.
• Il titolo conclusivo del procedimento di condono individua lo stato legittimo dell’immobile e assorbe le diverse configurazioni edilizie risultanti da pratiche pregresse incompatibili con la pendenza del condono; gli interventi ulteriori strutturalmente connessi all’opera abusiva non acquistano autonoma legittimazione.
• Quando il richiedente abbia individuato nell’ultimo titolo edilizio assentito il parametro per l’accertamento di conformità, l’amministrazione può fondare su quel titolo la verifica delle difformità senza ulteriore specificazione del riferimento progettuale.
• La presenza di nuovi volumi costituisce ragione logicamente prioritaria e assorbente che impedisce il rilascio dell’accertamento di compatibilità paesaggistica; in tal caso non è necessario acquisire il parere della Soprintendenza né proseguire l’istruttoria paesaggistica.

Come è indicizzato