Sentenza n. 5812/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza con tre motivi. Con il primo ha dedotto l’erroneità della decisione nella parte in cui aveva respinto l’eccezione di irricevibilità o inammissibilità del ricorso di primo grado per tardività, sostenendo che la comunicazione PEC del 5 settembre 2024 avesse portato il destinatario a conoscenza del provvedimento di decadenza adottato il giorno precedente. Con il secondo ha contestato l’annullamento del provvedimento per omessa comunicazione di avvio del procedimento, sostenendo che la decadenza fosse vincolata e che, sulla base del sopralluogo del 3 settembre 2024, delle fotografie e degli altri documenti prodotti, non risultassero opere idonee a dimostrare l’effettivo inizio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15 d.P.R. 380/2001. Con il terzo ha denunciato l’omessa pronuncia del TAR sul mutamento delle condizioni urbanistiche e pianificatorie dell’area, divenute incompatibili con l’intervento edilizio, in ragione dell’entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche l’8 maggio 2024. Il titolare del permesso aveva originariamente dedotto violazione degli artt. 3 e 7 l. 241/1990, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, nonché violazione dell’art. 15 d.P.R. 380/2001, sostenendo di avere iniziato i lavori e di avere versato parte degli oneri.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha respinto il ricorso originario. Il Collegio ha ritenuto fondate le censure di merito senza esaminare l’eccezione di tardività. La decadenza del permesso di costruire è stata considerata espressione di un potere vincolato e conseguenza automatica del mancato inizio dei lavori entro il termine di legge, aggravata dall’entrata in vigore di previsioni urbanistiche incompatibili con l’intervento. Dal sopralluogo, dalle fotografie e dalla documentazione prodotta risultava l’assenza di scavi di fondazione, opere in cemento armato, strutture permanenti, delimitazione del cantiere, cartellonistica, sbancamenti significativi o altre opere concretamente indicative dell’avvio dei lavori; le opere richiamate dal privato erano eventualmente riferibili a particelle limitrofe e a lavori eseguiti da altra società. L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non ha quindi inciso sulla legittimità sostanziale dell’atto, poiché il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso. È stata applicata la regola dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, valorizzando il carattere vincolato dell’attività amministrativa e l’assenza di un effettivo apporto partecipativo idoneo a dimostrare il tempestivo inizio dei lavori. Il giudice ha inoltre ribadito che l’inizio dei lavori deve essere valutato in rapporto all’entità e alle dimensioni dell’opera autorizzata e non può essere integrato da attività fittizie, simboliche o meramente preparatorie. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non è necessaria o comunque la sua omissione non determina l’annullamento quando il procedimento è vincolato e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; la partecipazione non va intesa in senso formalistico, ma in relazione all’effettivo pregiudizio arrecato al privato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento per vizi formali non incidenti sulla sua legittimità sostanziale e il cui contenuto non avrebbe potuto essere differente da quello in concreto adottato

  L’omessa partecipazione procedimentale non comporta l’annullamento dell’atto quando l’amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo era vincolato e non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il termine per l’inizio dei lavori previsto dal permesso di costruire deve essere rispettato mediante un avvio effettivo e concretamente verificabile, riferito all’entità e alle dimensioni dell’intervento autorizzato.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire decade automaticamente con l’entrata in vigore di nuove previsioni urbanistiche contrastanti, salvo che i lavori siano già iniziati e siano completati entro il termine previsto.

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  Sono stati richiamati dall’appellante in relazione alla contestata tardività del ricorso di primo grado; il Consiglio di Stato ha ritenuto fondate le censure di merito senza esaminare tale eccezione.

Massime di principio

• La decadenza del permesso di costruire per mancato inizio dei lavori entro il termine legale costituisce, in presenza dei relativi presupposti, effetto automatico dell’inerzia del titolare e attività amministrativa vincolata, sicché l’amministrazione può limitarsi a dichiararla.
• Quando sopravvengono previsioni urbanistiche incompatibili con l’intervento autorizzato, il permesso di costruire decade salvo che i lavori siano già effettivamente iniziati e siano completati nel termine previsto dall’art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001.
• L’effettivo inizio dei lavori deve essere verificato in concreto e in rapporto all’entità e alle dimensioni dell’opera assentita; non bastano attività fittizie, simboliche o meramente preparatorie, quali il semplice sbancamento, la predisposizione di materiali o strumenti, in assenza di opere e di un’organizzazione di cantiere idonee a manifestare la volontà di realizzare l’intervento.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento della decadenza dal permesso di costruire quando, sulla base dell’istruttoria e della documentazione disponibile, il provvedimento abbia contenuto vincolato e il privato non dimostri elementi concreti che avrebbero potuto condurre a una diversa decisione.
• L’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 richiede una verifica concreta della sostanziale inevitabilità del contenuto dell’atto e dell’assenza di un effettivo apporto partecipativo idoneo a incidere sull’esito del procedimento.

Come è indicizzato